来源：www.daxuelw.org 发布时间：2016-12-13
一、行政公益诉讼的内涵及现状
( 一) 行政公益诉讼的内涵
行政公益诉讼属于公益诉讼的范畴。公益诉讼是与私益诉讼相对的概念，与公共利益密不可分。倘若社会公共利益受损，必然需要及时得以救济和保护，因此，公益诉讼应运而生。根据公益诉讼中被诉客体( 对象) 的不同，可以将公益诉讼划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼［1］47。两者最主要的区别在于损害公共利益的主体及行为不同: 民事公益诉讼主要是民事主体的民事行为造成了公共利益的损害，行政公益诉讼主要是行政主体的违法行政行为( 作为与不作为) 损害了公共利益。行政公益诉讼制度在我国尚未确立，专家学者对相关概念的界定也并不统一。例如，在行政公益诉讼的提起主体上，有不少专家学者认为行政公益诉讼可以由公民个人、社会组织及检察机关提起。笔者在参考国外的一些诸如民众诉讼、私人检察总长、越权之诉等相关制度［2］的基础上，将所探讨的行政公益诉讼界定为: 由特定的国家机关以公诉人身份提起，以相应的行政机关为被告，旨在维护不特定公众的公共利益为目的的行政诉讼。
( 二) 行政公益诉讼的程序困境
1. 提起行政公益诉讼的主体过于宽泛
有学者认为，可提起公益诉讼的主体既包括公民个人和社会组织，也包括检察机关。现实中，由公民个人和社会组织提起公益诉讼的案例已屡见不鲜。例如，2001 年新疆三青年诉某酒店悬挂国旗违法案①，2015 年“自然之友”环保组织提起的环境保护公益诉讼等。这些案件所侵害的公共利益不仅仅局限于民事领域，也涉及行政领域。但在目前的司法实践中，针对此类案件的起诉仅限于民事公益诉讼领域。由于行政公益诉讼立法的缺失，由公民个人或社会组织提起行政公益诉讼在司法实践中存在诉讼类型难以界定、原告地位难以明确、相关取证比较困难等问题。2015 年7 月，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，将行政公益诉讼的案件范围确定为: 在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。这为检察机关提起行政公益诉讼提供了相关依据，但仍未上升到正式立法层面。
2. 提起行政公益诉讼的程序尚未明确
在2016 年2 月最高检发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》( 以下简称《办法》) 之前，对于如何提起行政公益诉讼，各地探索不一。有的设置了诉前督促程序，有的则由检察机关直接提起行政诉讼。《办法》出台以后，虽然为检察机关提起行政公益诉讼指明了方向，但在实际操作中仍存在一些问题。比如，检察建议对象不明确、级别管辖不细化、特殊管辖未涉及等问题。《办法》第40 条虽然明确规定“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议”，但在如何解释本条的“相关行政机关”方面未予明确，实践中是否包括违法行政机关的上级主管机关，存在争议。《办法》第29 条规定了提起行政公益诉讼一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖，但管辖后基层人民检察院是否需要移送起诉， 《办法》并未明确。在司法实践中，由于公益诉讼案件一般都是重大、复杂、影响力较大的案件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》( 以下简称《行政诉讼法》) 的规定，应由中级人民法院管辖。因此，该如何设计移送起诉问题，需要进一步予以明确。此外，涉及如不动产等特殊管辖问题，是否应由不动产所在地等具有特殊管辖权的人民检察院提起，《办法》也未明确，实践中执行不一。因此，从立法层面进一步完善行政公益诉讼程序是非常必要的。
二、对行政公益诉讼程序问题的思考
( 一) 行政公益诉讼的提起主体应限定为检察机关
不少学者认为，提起行政公益诉讼的主体包括与被诉行政行为无利害关系的公民个人、其他社会组织以及人民检察院。笔者认为，提起的主体应当仅限于人民检察院，理由在于: 第一，法律内在统一的需要。现行法律规定，行政诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。如果允许没有利害关系的公民个人或其他社会组织提起，在理论上与现行法律规定相抵触，在实践中不易区分一般行政诉讼与行政公益诉讼的类型，容易造成案件受理的混乱。第二，降低司法成本的需要。一般来说，普通公民、其他社会组织缺乏必要的法律专业素质及权力抗衡能力，很难全面了解案件真实情况并搜集相关证据材料。一旦放开原告的范围，有可能引发大量行政公益诉讼案件，从而分散有限的司法资源，降低司法效力。第三，避免败诉风险的尴尬。在诉讼中，诉讼费一般由败诉方承担。如果公民或其他组织败诉，再让他们缴纳诉讼费用，有失情理; 如果不让他们缴纳，有悖法理，也会助长行政公益滥诉的出现。
显然，检察机关在专业知识支持、权力抗衡制约、诉讼成本控制、诉讼费缴纳、现行制度衔接等方面具有明显优势; 十八届四中全会也明确要求检察机关要加强对行政违法行为的监督。因此，笔者认为将提起主体限定为检察机关较为合适。公民个人或其他社会组织若发现相关案情，可向检察机关检举，由检察机关统一起诉。
( 二) 行政公益诉讼应增加诉前督促程序
全国首例行政公益诉讼从检察院起诉到撤诉，经历了短短16 天时间。但在此诉讼过程中，法院会涉及立案审查、案件分发、卷宗审阅、开庭安排等一系列庭前准备工作，耗费了一部分司法成本。最终，环保局履职、检察院撤诉，从某种意义上来说，造成了司法资源的浪费。
该案之所以能在16 天内圆满落幕，离不开县环保局的“及时”履职; 而县环保局之所以进入诉讼阶段后能尽快履职，正是基于其对败诉结果的预见。实际上，只要县环保局存在败诉的压力，县检察院无需真正进入诉讼程序，就能达到诉讼目的。据河南省检察机关统计，2007 年全省办理的公益诉讼案件中，有228 件是通过诉前程序办结的，挽回了巨大的经济损失［3］。因此，有必要设置一个诉前督促程序，由人民检察院督促行政机关在进入诉讼程序前先自行纠正其违法行为，若行政机关在规定期限内仍未纠正，再由检察机关依法提起行政诉讼。这种非诉形式可以高效率、低成本地达到纠正违法行政行为之目的，不仅能给违法行政机关一个改过自新的机会，更好地化解社会矛盾，还能避免诉讼过程中人、财、物的浪费，维护国家机关的形象和利益。
需要注意的是，诉前督促程序并不完全等同于传统意义上检察机关向违法行政机关发出检察建议书。传统意义上发出检察建议书是检察机关行使法律监督权的一个独立过程，收到建议书的行政机关如果没有依法履职，检察机关则无其他强制力保障其法律监督权的最终实现。而诉前督促程序属于整个行政公益诉讼的一部分，检察机关在向违法行政机关发出诉前督促建议书后，如果行政机关仍未纠正违法行为，检察机关可直接起诉。这样，违法行政机关就会产生败诉的现实压力，使法律监督效果明显增强。
三、行政公益诉讼的程序设计
如前所述，行政公益诉讼需要增加诉前督促程序，故完整的诉讼程序可以在普通行政诉讼的基础上增加诉前阶段，而在诉中、诉后阶段也需要相关程序的完善。
( 一) 诉前阶段
诉前阶段是指从人民检察院发现违法案件至提起诉讼前。考虑到调查取证工作的便利，可遵循属地管辖与级别管辖原则进行，涉及基层行政单位的案件可由各县( 区) 检察机关受理。诉前阶段主要包括以下程序: ① 发现案件。主要途径: 检察机关自行发现、有关机关交办，以及公民个人、其他社会组织检举。② 立案审查。详细审查下列内容: 明确被告基本情况，是否存在公共利益严重受损的事实，损害结果与违法行为间是否存在因果关系，是否属于该检察机关地域管辖、级别管辖范围，追诉时效等。③ 调查取证。检察机关需要就行政机关的违法行政行为及由此造成公共利益损害的事实进行调查，并有权要求行政机关提供为或不为的法律依据。④ 诉前督促。这个环节是否是必经阶段，需酌情处理。如果违法行政行为能够纠正或损失可以挽回，且情况又非紧急，可适用诉前督促程序。对于下列情况可以不适用诉前督促程序，而由检察机关直接起诉: 一是违法行政行为已不可纠正或损失已无法挽回( 如已造成多人死亡) ; 二是情况紧急，若实行诉前督促程序将会给公共利益造成不可挽回的重大损失; 三是行政机关明显故意拖延，或已表明不可能给予公正救济的［4］。
诉前程序应遵循“穷尽行政救济”原则，即检察机关在确认违法行政行为存在后，应当先发出诉前督促书，并注明诉前自纠期限，若行政机关在预定期限内未自行纠正违法行政行为，检察机关方能依照法定程序提起行政公益诉讼; 若行政机关在预定期限内已自行消除违法状态，则检察机关即可终止诉讼进程。关键问题是，诉前自纠期限设置以多久为宜。不同学者对此有不同设计。《办法》规定，行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。
笔者认为，该期限设计与现行法律规定不衔接，建议尽量结合现行法律规定与行政机关实际履职情况确定合理期限。《行政诉讼法》第48 条规定: 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。为了确保违法行政机关有充足的时间和精力认真纠错，也不宜将自行纠错时间设置太短。因此，将行政机关的诉前自纠期限设定为两个月较为适宜。
( 二) 诉中阶段
若通过诉前督促程序无法纠正行政违法行为，检察机关就必须及时向人民法院起诉。为了防止损失的进一步扩大，检察机关有权在法院受理案件后、作出生效判决或裁定前申请法院裁定中止行政机关的违法行为。在级别管辖方面，鉴于行政公益诉讼一般都是重大、疑难、复杂、影响力较大的案件，故应当由市级检察机关向对应的中级人民法院提起公诉。因此，起诉的检察机关必须是市级检察院。这就牵涉到级别管辖的案卷移送问题。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第362 条规定，公诉部门收到移送审查起诉的案件后，经审查认为不属于本院管辖的，应当在五日以内经由案件管理部门移送有管辖权的人民检察院。故可在制度设计中规定: 经过诉前督促程序，违法行政行为仍未得到纠正的，各县( 区) 人民检察院应当在五日内将案卷材料移送至市人民检察院，市人民检察院在收到案卷材料后一个月内提起公诉②。2012 年， 《中华人民共和国民事诉讼法》的修改增加了关于“公益诉讼”的规定③，将民事公益诉讼统一于民事诉讼范畴。笔者认为，参照此种作法将行政公益诉讼纳入普通行政诉讼程序进行并无不妥，具体程序不再赘述。但与普通行政诉讼不同的是，行政公益诉讼社会影响更大，因此在出庭应诉时，建议人民检察院至少派两名工作人员以公诉人的身份参与诉讼，并由公诉方承担举证责任。
( 三) 诉后阶段
检察机关参与行政公益诉讼也有胜诉和败诉两种结果［5］。胜诉是指法院判决确认行政机关的行政行为违法或无效，可以同时判决责令被告采取补救措施，避免损失进一步扩大。如果存在因违法行政行为权益受到侵害的行政相对人，可告知其另行提起行政赔偿诉讼。败诉并不等同于普通意义上的败诉，而是法院判决确认行政机关的行为合法有效，检察机关并不因此承担败诉的不利后果，无需承担监督失实的法律责任，这于法于理都讲得通: 检察机关依法履行法律监督职责，有责任保护社会公共利益，倘若因为监督失实而要承担不利的法律后果，势必影响法律监督的效果。
四、结语
建立健全我国的行政公益诉讼制度迫在眉睫，总结实践探索中的经验不足并从中设计一套完整的诉讼程序，需要理论界和司法界的共同努力。我们期待着这一制度能够尽快在中华大地上落地开花，为推进法治中国建设发挥应有的作用。
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