来源：www.daxuelw.org 发布时间：2018-11-15
摘要：2017年6月27日, 检察机关提起公益诉讼明确写入《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》, 公益诉讼制度在我国正式确立。国家及社会对公共利益的关注使公益诉讼工作稳步推进, 但与此同时, 我国公益诉讼制度仍处在起步阶段。尤其是行政公益诉讼, 检察机关在案件的诉前、诉中、执行等环节都遇到不少难点。因此, 本文以法律规定为基础, 结合试点地区的实践经验, 对检察机关在行政公益诉讼的定位及运行进行探索, 阐述问题并提出建议, 希望为我国行政公益诉讼的发展提供些许参考。
关键词：检察机关; 行政公益诉讼; 定位; 问题; 完善;
行政诉讼
按照适用诉讼法的不同性质, 公益诉讼分为民事公益诉讼与行政公益诉讼。其中, 行政公益诉讼主要适用于行政机关乱作为或不作为的情况, 由检察机关这一特定主体提起诉讼。由于行政权力本身承担着维护并增进公共利益的职能, 以行政公益诉讼促使行政权力正确行使意义重大。
一、检察机关在行政公益诉讼中的定位
新修订的《行政诉讼法》明确了检察机关是提起行政公益诉讼的唯一主体。该法第二十五条第四款规定:人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为, 致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的, 应当向行政机关提出检察建议, 督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的, 人民检察院依法向人民法院提起诉讼。不同于民事公益诉讼有关机关及组织都可以提起诉讼的双轨制, 行政公益诉讼确定了检察机关作为提起诉讼的唯一主体。
今年3月, 两高发布的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》, 其中第四条规定:“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼, 依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利, 履行相应的诉讼义务, 但法律、司法解释另有规定的除外。”明确了检察机关在行政公益诉讼中“公益诉讼起诉人”的身份。该身份符合检察机关行使法律监督职能本身应尽的客观义务。
二、检察机关在行政公益诉讼中的运行困境
检察机关提起行政公益诉讼目前仍处于起步阶段, 新制度在建立之初本应尽可能地涉及到各个方面并设置相应程序保证推进, 但行政公益诉讼目前尚缺乏构建, 检察机关在运行中存在许多困难。
(一) 诉前行为保全措施缺失
公益损害行为通常具有影响范围大、后果严重的特点, 诉前保全作为一种司法救济方式, 是应对紧急情况的暂时性保护措施, 能防止损失继续扩大。在行政公益诉讼中, 审判机关虽然能对行政机关的乱作为或不作为作出裁判要求其履职, 但裁决作出时损失已经造成, 难以恢复。此时行政公益诉讼只开启了救济途径, 而没有保证救济有效实现的途径, 形成了有救济而无实效的局面。设置诉前行为保全措施这一预防性事前监督措施将有助于限制公权力滥用, 确保检察机关胜诉后公共利益得到实质性的保护。
(二) 执行难, 效果不佳
行政公益诉讼进入诉讼程序后, 检察机关的请求多为确认行政不作为违法及要求行政机关继续履职。前者为确认之诉, 无需行政机关履行;后者为给付之诉, 需行政机关根据判决作出相应的行为。因行政行为具有主动性与不可替代性两大特点, 一旦行政机关不主动履行判决, 很难强制其履行或由第三人代履行, 外部监督将面临执行难的问题。即使行政机关主动履行判决, 因行政机关作出行政行为是复杂的系统性工作, 不能通过简单的书面决定改变公益受损局面, 执行在内部也会面临困难。
(三) 法律监督权与检察监督权冲突
检察机关在行政公益诉讼中担任公益诉讼起诉人的角色, 提起公益诉讼, 行使法律监督权;当审判机关对检察机关提起的行政公益诉讼依法作出生效裁判后, 检察机关享有检察监督权。在这种情形下, 作为公益诉讼起诉人, 检察机关若认为生效裁判存在再审情形, 是否能够抗诉?行政机关认为生效裁判存在再审情形能否通过检察机关申请监督进行救济?行政机关的申诉权如何实现?这些问题都反映出了检察机关在行政诉讼过程中法律监督权与检查监督权的冲突问题。
(四) 行政权与司法权不平衡
行政权是公共利益的主要代表, 我国行政机关作为社会公共生活的直接决策、组织、管理和调控者, 其任务是保护公共利益。基于信赖利益保护原则, 行政机关非因法定事由并经法定程序, 不得随意撤消、改变其行政行为。检察机关提起行政公益诉讼制度确定之后, 司法权介入了公共利益的保护之中, 司法权和行政权在功能定位及权限划分上的冲突成为了该项制度运行过程中亟需解决的问题。这要求检察机关在尊重行政机关正常的工作活动与对行政机关乱作为、不作为进行有效监督之间找到平衡点, 防止保护公共利益由“司法缺席”到“司法越界”。
三、推进检察机关提起行政公益诉讼制度的若干建议
(一) 建立诉前行为保全制度
行政公益诉讼保护的标的是正在遭受侵害的国家和社会公共利益, 但其本身不是一个快捷、一蹴而就的救济方式。在公益受损初期, 治理和维护都相对容易, 一旦拖延, 公益的损失就会逐渐往不可逆的方向发展。可以通过诉前行为保全制度能有效避免违法行政行为造成的扩大性损害, 确保行政公益诉讼目的有效实现。即在审判机关依法作出裁判前, 检察机关发现行政机关乱作为、不作为使公共利益遭受损害, 情况紧急不立即处理将造成重大损害的, 经检察机关申请或审判机关依职权, 审判机关审查、决定, 责令行政机关作出必要的行政行为。
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