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我国土地权属争议调处机制的重构

来源：www.daxuelw.org 发布时间：2017-06-18

摘要在统一登记的背景下，现行土地权属争议调处机制因无专门机构、无专门人员和经费层级过低、过度依赖调解等缺陷而无法满足迅速有效解决大量土地权属争议的要求。有必要修订现行规定，在地方政府中设立专门的土地权属争议调处委员会，处理统一登记范围内的土地、林地、草原、滩涂、海域等权属争议。
　　关键词土地权属争议统一登记集体建设用地使用权
　　作者简介：田磊，北京大学法学院2010级民商法博士研究生，研究方向：民商法。
　　2014年1月19日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，明确要求加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。而确权登记颁证的前提是土地权属无争议，权属有争议的应尽快通过土地权属争议解决机制解决争议。据集体土地所有权登记颁证的经验来看，集体建设用地和宅基地财产权经济效益释放的同时意味着权属争议的大规模增加，现有的土地权属争议调处机制将承担较大压力，修订和完善土地权属调处现有机制进而建立土地权属争议调处新机制，集中高效地解决土地权属争议显得尤为迫切。2013年11月20日国务院常务会议决定，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。目前，土地使用权证由土地行政主管部门颁发，林权证由林业行政主管部门颁发，房屋所有权证由房屋行政主管部门颁发，草原权证也由相应的行政主管部门颁发。各部门勘测时的技术、标准均不相同，采用的比例尺也不一致，导致各部门颁发的权属证明会有重叠或者空白的地方。因此，在不动产统一登记的视角下，整合土地、房屋、林地、草原、海域等权属争议调处力量，修订和完善土地权属调处现有机制并建立土地权属争议调处新机制显得尤为重要。
　　一、现行土地权属争议调处机制及其缺陷
　　（一）何谓“土地权属争议”
　　顾名思义，土地争议是指因土地而产生的争执、争议，是对土地的占有、使用、收益、处分产生的争议。逻辑上讲，土地权属争议应当是因土地归属而产生的争议。广义的土地权属争议是指因土地所有权、使用权和他项权利归属而发生的争议。①狭义的土地权属争议是指对土地所有权和使用权的争议，即由于地界不清、土地权属紊乱及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属的争议或争执。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“以下案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件;二、行政区域边界争议案件;三、土地违法案件;四、农村土地承包经营权争议案件;五、其他不作为土地权属争议的案件。”
　　可见，我国制定法上对土地权属争议的界定采用了最狭窄的概念，即：土地权属争议是指对土地所有权和使用权的归属争议，即由于地界不清、土地权属紊乱及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属的争议或争执。
　　（二）土地权属争议解决在我国法上的特殊机制
　　我国现行《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”国土资源部2003年颁布的《土地权属争议调查处理办法》②对土地管理法第十六条的规定进行了细化，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地权属争议的程序法。原国家土地管理局在1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》对铁路、车站、电力、通讯设施、河道、水库、公路等涉及的土地权属进行了厘清，并且确定了“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”，成为土地行政管理机关及地方政府解决土地权属争议的实体法。
　　可见，我国土地权属纠纷解决的特殊机制是行政机关的权属争议调处制度。通过归纳和梳理现行土地权属解决的规范性文件，笔者认为：土地权属争议调处是指人民政府以第三方中立的身份对民事主体之间的由规范性文件界定的特定范围的土地所有权和土地使用权的争议进行调查、调解、处理的活动。③

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