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浅析京津冀区域生态补偿法律制度的构建

来源：www.daxuelw.org 发布时间：2017-06-18

摘要京津冀区际生态补偿法律制度的构建存在着基础法律缺失、利益难以协调、补偿标准不易量化等多方面问题，本文从流域、森林、大气、矿产等四大生态领域提出了相应的补偿制度，以期对区际生态补偿法律制度的构建提供参考。
　　关键词京津冀区域生态补偿法律制度环境政策
　　作者简介：乔睿，天津市和平区人民检察院公诉科科员。
　　一、背景
　　随着我国京津冀一体化的政策逐步落实，三地之间的经济贸易往来日益增多。特别是京津两地的诸多企业在土地、人力成本的重压之下，纷纷选择向河北地区转移，这其中不乏一些为规避京津两地的环境政策法规的重污染企业。但是，从2013年度全国空气污染指数来看，十大空气污染城市有大半落户河北，这也不得不说跟京津两地重污染企业的转移存在些许关系。改善京津冀整体环境，尤其是空气质量，不是河北一地能够全力承担的。在京津冀一体化过程中，如何改善日益恶化的环境质量，需要三地的共同努力，那么区域生态补偿制度的构建显得迫在眉睫。
　　二、区域生态补偿的概念
　　区域生态补偿，是指按照行政区域如省内、市内、县内、乡（镇）内的划分，按照公平合理的一般性原则，受益地区与受损地区、开发地区与保护地区进行生态补偿。
　　依据资源类别、补偿主体等不同的标准，生态补偿可以划分为不同类别。区域生态补偿的概念实则是其中的一种划分。有的学者认为，在空间上可将生态补偿划分为国际生态补偿和国家生态补偿。其中，国家生态补偿则又分为国内生态补偿、流域生态补偿、区域生态补偿和跨流域生态补偿。本文提及的京津冀地区的生态补偿就是借鉴了区域生态补偿的概念。
　　三、我国生态补偿立法现状
　　我国对于生态补偿领域的立法工作可谓源远流长，最早体现在1953年的《中央人民政府国务院关于发动群众开展植树育林、护林工作的指示》中，其中提及“国家雇工营造建设造林站;…… 组织附近农民在农闲时，由国家对造林给以资助。”可谓生态补偿制度的最初萌芽。
　　随后在1963年的《森林保护条例》中为奖励造林护林工作提供了依据。国务院还依此建立了集体林育林基金制度，为我国造林事业的发展奠定了良好基础。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》由全国人大常委会通过，提及污染费收取的规定，真正从法律上建立了该制度。同年通过的《中华人民共和国森林法（试行）》明确了育林基金制度。
　　1983年云南昆明开始试点征收采矿造成的生态破坏治理费，以每吨磷矿0.3元的标准收取治理费用于生态环境的保护，为我国生态补偿立法提供了良好的借鉴。1989年重新修订后的《中华人民共和国环境保护法》规定了需要赔偿受污染者，对污染者提出了更高的要求。次年，国务院提出了“谁开发、谁保护，谁破坏、谁修复，谁利用、谁补偿”的生态补偿原则。
　　2000年国务院在《生态环境保护纲要》中提出，国家应当补偿因公共利益而受损的土地使用者。2005年国务院开始提出建立生态补偿相关机制的构想。2010年《生态补偿条例》进入起草阶段。
　　纵观这些年来立法工作的逐步推进，我们可以看到国家生态保护意识强化的趋势。但生态补偿法律制度至今尚未提出，在该领域仅有零星的政府文件，缺乏基础法律的支撑。这也导致今日京津冀区域生态补偿问题的研究缺乏依据和落脚点。
　　四、京津冀地区建立区域生态补偿机制的难点
　　由于行政区域相互之间缺乏隶属关系、无明确法律依据等原因，在京津冀地区建立区际生态补偿机制可谓困难重重。一方面，京津两地作为既得利益者不愿主动补偿对河北的生态破坏，不想打破现有的诸多环境便利。另一方面，河北作为寻求补偿方缺少谈判的筹码和会谈的实力，其提出的生态补偿要求缺乏回应。那么，如何协调三方的利益诉求从而达成多赢局面，也就成为京津冀地区建立区际生态补偿机制的困难所在。

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