来源：www.daxuelw.org 发布时间：2019-11-06
1 引言
PPP（Public－Private－Partnership）为政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域双方建立的一种长期合作关系。该模式兴起于20世纪90年代，在教育、交通、水利、城市基础设施等公共产品领域运用较为广泛。近年来，伴随着我国经济社会的快速发展，城镇化基础设施建设领域所需资金庞大，这为PPP模式在我国的应用奠定了现实基础；另一方面，1994年财税体制改革使得我国地方政府面临的财权和事权不对称，也即地方政府需要用30%左右的财权来完成70%的事权，在此背景下，地方政府需要投资建设的项目较多，仅仅依靠地方政府的投资无法满足基础设施建设领域的资金需求，尤其是历经多年的发展，地方政府投融资平台面临着巨大的还款压力，主要依靠地方政府投融资平台来推进基础设施建设也不现实。因此，在基础设施建设领域所需资金庞大的现实需求下，如何激发社会资本的积极性，将其引入到基础设施建设中，逐渐成为全社会的一种共识。
从近年来我国在PPP领域的实践可知，整体上我国PPP模式运行良好，国有资本与社会资本在基础设施建设中积极配合，优势互补，成功合作完成了基础设施建设领域的多个项目。然而，由于我国现有的投融资体制不健全，且法律法规不完善，使得PPP模式中国有资本和社会资本的地位呈现出不对称的现象，也即社会资本处于相对劣势的地位，这不利于PPP的健康发展，需要对此加以完善。基于上述社会背景，本文探讨了PPP模式中的社会资本利益保障机制的构建问题，这对保障社会资本的合法权益，推动基础设施平稳快速发展具有重要的现实意义。
通过梳理文献可知，文献中对PPP关注的较多，具体来讲，大致可以分为如下几类：一是PPP的特征，比如刘薇（2015）［1］认为PPP模式具有伙伴关系、利益共享、风险分担等三个重要特征；二是PPP 的风险，胡振等人（2011）［2］基于案例的结果发现项目风险的分配方案与范式选择有无关系取决于范式的选择，若范式私有化程度越高，社会资本的风险也在逐渐增大；李林等人（2013）［3］在参与方地位非对称的现实情况下探讨了PPP 模式的风险分担，认为在项目中，公共部门和私人部门对风险的承担比例与谈判损耗系数和地位非对称性程度相关；三是PPP 存在的问题，周正祥等人（2015）［4］认为目前PPP模式中还存在着在法律法规体系不完善、价格形成机制不合理、审批过程复杂等问题；四是PPP的效率，赖丹馨和费方域（2010）［5］分析后发现，PPP能够将市场机制引入公共领域，并使得民营部门的管理及金融资源得到合理利用，但其中适当的合约及规制设计是PPP实现公共服务供给效率的关键，这些文献为本文的研究提供了重要的参考。
2 PPP模式的发展现状及存在问题
PPP模式在发达国家已经相对成熟，是解决基础设施建设领域资金需求的一个重要途径。近年来，我国中央政府根据经济社会发展进程中面临的新问题，先后出台多个规章制度，鼓励社会资本进入基础设施建设领域，不断推动基础设施快速发展。
2.1 发展现状
2.1.1 发展较快。据清科研究中心发布《2016年中国引导基金PPP 模式专题研究报告》中的数据显示，2016年我国各省份共签约PPP项目共计7 000项左右，涉及金额高达6万亿元人民币。全国31个省份中，有超过近28个省份均在推广实施PPP模式。由此可见，PPP模式发展迅猛，是新新形势下基础设施建设中采用的一个重要方式。
2.1.2 政策支持力度较大。2005 年国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，对社会资本进入绝大部分行业投资不再限制。2013年党的十八届三中全会提出关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的重要论述，这为我国发展PPP模式奠定了重要基础。2014年9月，中国财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，提出要充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义，并做出了在全国范围开展政府和社会资本合作模式项目示范的工作。2016年7月，中共中央、国务院印发的《关于深化投融资体制改革的意见》中提出要推进配套改革，规范和完善PPP模式。从中看出，历时10年左右的时间，我国政府逐步重视PPP的作用及地位，初步形成了推动PPP模式平稳发展的政策体系。
2.1.3 PPP模式的具体项目形式较多。经过多年的实践，目前PPP在我国的投资领域分布主要集中在交通运输、能源、通信及水务等。各地区根据地区经济社会发展的实际情况，在推进PPP模式中逐渐形成了多个模式，比如BT（建设-移交）、BOT（建设-经营-移交）、BOOT（建设-拥有-经营-移交）等十余个具体形式。有力地推动着城镇化基础设施健康快速发展。
2.2 存在问题
在看到PPP模式在我国取得的发展成就的同时，仍然不能忽视其在实践中存在的诸多问题。
2.2.1 PPP法律法规不健全。尽管2005年我国政府出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域；2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，然而经过近10年的发展，关于非公有制资本进入公用事业和基础设施领域的相关法律法规仍然不够完善，比如基础设施领域非常重要的两部法律，特许经营立法和PPP立法等尚未出台，这在某种程度上使得社会资本不敢过多投资公用事业和基础设施领域。
2.2.2 PPP落地实施的项目较少。据财政部政府和社会资本合作中心公布的数据显示，截至2016年2月，全国各地共有7 110个PPP项目纳入综合信息平台，总投资约8.3 万亿元，其中实际开工项目351 个，不足总数的5%。究其原因，除了法律法规不健全外，基础设施项目的长期性及回报机制不健全也是重要原因。
2.2.3 PPP的风险防范机制不健全。从成功的PPP项目可以看出，社会资本和国有资本按照合同约定，就基础设施建设的某一些领域进行了有效合作，也取得了一些值得借鉴的经验，然而现阶段PPP的风险防范机制不健全，且对于基础设施建设及运行中可能出现的风险没有建立相应的防范机制，这就需要建立完善相应的风险披露机制，确保社会资本的合法权益。
3 社会资本利益保障机制的构建
PPP模式是我国政府在社会主义市场经济体制逐渐走向深化改革阶段，根据公用事业和基础设施建设领域新变化做出的一个重要战略决策，无论对于社会资本还是国有资本而言，均是一个双赢的结果。然而，从上述分析可知，现阶段由于法律法规、基础设施项目属性、回报机制等多方面因素，社会资本参与公用事业及基础设施建设的意向较高，然而合作成功的项目较少。为了有效推动PPP模式稳步向前发展，需要构建一个健全的双方合作机制，尤其是保障社会资本合法权益的机制。文章认为，构建一个健全的社会资本利益保障机制，需要从如下几个方面来着手。
3.1 构建保障社会资本公平进入基础设施领域的进入机制
由于我国正处于全面建设小康社会的关键期，公用事业和基础设施建设领域所需资金庞大，仅仅依靠政府无法满足需求，这就需要社会资本参与进来。尽管中央政府一直以来对社会资本进入基础设施领域持支持态度，然而各地区在实际运行中，仍然出现歧视社会资本的现象，比如将那些收益保障相对低、比较难建设的项目给社会资本，有时社会资本申报项目审批手续繁多、审批手续周期较长等，这就无形中对社会资本进入基础设施领域设置了障碍。这就需要政府进一步出台规范基础设施投融资机制体制，在引入社会资本方面出台规范合理的规章制度，使得社会资本进入不受到歧视，从而逐渐构建社会资本与国有资本平等进入各类基础设施的制度环境。
3.2 构建确保社会资本与国有资本良性互动的运行机制
在构建社会资本进入基础设施领域的进入机制的基础上，政府还应结合PPP实践，就社会资本与国有资本的合作运行机制方面出台相应的规范流程。就某一个基础设施项目来讲，一旦PPP模式引入进来，国有资本应和社会资本精诚合作，实现利益共享、风险共担的运行机制；此外，政府还应出台相应的指导意见，就项目进行整体规划，国有资本与社会资本作为一个共同的投资方，在项目实施过程中，根据各自的优势，统筹安排，不断建立良性互动的运行机制。
3.3 构建合理的回报机制
社会资本不愿参与基础设施建设的另一个重要原因在于基础设施建设项目多数属于建设周期长、回报率较低的公益性项目，这对于市场经济条件下的社会资本来讲，并没有足够的吸引力，这就需要构建合理的回报机制。政府应抓紧制定特许经营法，为社会资本参与基础设施提供重要的制度保障。具体来讲，政府应在投资数额、投资方式、回报率及收费方式等方面做出明确规定，确保社会资本获得合理的回报，从而使得其能够放心地参与公用事业和基础设施建设。
4 对策建议
本文探讨了PPP模式下的社会资本利益保障机制，为了进一步推动我国基础设施健康发展，完善基础设施投融资体制，为社会资本参与基础设施建设提供一个完善的制度环境，文章提出如下政策建议。
4.1 政府应继续完善相关法律法规，从法律法规上为社会资本参与基础设施建设提供规范的制度环境
目前社会资本参与基础设施建设的成功率不高的一个主要原因在于法律法规不健全，社会资本面临着较大的不确定性，这就需要各级政府继续出台促进社会资本合理发展的规章制度，完善相应的法律法规，从制度上消除社会资本的后顾之忧。
4.2 社会资本应抓住机遇，在政策允许范围内合法经营，推动基础设施健康发展的同时，促进自身发展
基础设施建设领域引入社会资本是未来经济社会发展的一个重要趋势，我国政府会一直将其实施下去，这为社会资本的投资提供了一个十分重要的出路。尽管目前PPP模式中还存在着诸多问题，然而，在该领域，社会资本能够获得较大的发展空间，这就需要社会资本积极参与某一些相对成熟的项目，促进自身健康发展。
4.3 建立完善的利益补偿机制
社会资本参与基础设施建设需要不断完善现有的利益回报机制，从社会资本的视角出发，出台相应的回报机制及必要的社会资本利益补偿机制，消除各种不确定性，为社会资本参与基础设施保驾护航。
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