来源：www.daxuelw.org 发布时间：2019-11-05
一、引言
2003 年以来国际国内粮食市场已经发生了重大改变， 国际上粮食价格经历了几轮飙升， 贸易保护主义抬头， 2007～2008 年粮食危机的阴影还未远去。在国内， 我国粮食产量实现了“十一连增”， 但同时粮食进口规模不断扩大， 粮食出口规模不断缩减， 持续多年的进出口大致平衡的状态已经根本逆转， 净进口屡创新高。从主要粮食品种来看， 四大主粮已全面净进口， 并且净进口日趋常态化， 尽管目前我国三大谷物品种玉米、稻米以及小麦的进口量并未突破关税配额。但是随着粮食市场日益开放， 城镇化、工业化不断推进，我国粮食需求仍将扩大， 消费结构持续升级， 而水土资源短缺、农业科技进步缓慢、环境恶化短期难以根治制约了国内供给， 国内供需缺口将不断扩大， 进口增长带来的风险不容忽视。2014 年中央一号文件把“切实保障国家粮食安全” 列为首要任务， 并明确提出了“适度进口”； 2015 年中央一号文件连续第12 年锁定“三农” 问题， 再次提到粮食安全， 并首次提出“科学确定主要农产品自给水平”。粮食进口的增长日益引起了各界关注， 粮食是否会步另一大宗战略商品“石油”的后尘， 抑或谷物会不会也将像大豆一样逐步沦陷？ 当今形势下我国粮食进口既不可避免也有必要， 对充分利用国际国内两个市场， 对节约国内有限的水土资源以及对消费多样化都有益处。但是进口如果增长过快或进口依存度过高， 将给我国“谷物基本自给” 和“适度进口” 的粮食安全战略带来较大的挑战。因此在国际国内环境发生较大变化的背景下， 分析我国粮食进口增长态势，研究粮食进口增长的可能风险以及影响机制， 对于我国合理利用国际国内两个市场， 规避进口增长带来的风险， 获取进口增长带来的收益， 构建系统的多维度的粮食安全战略有较大的理论和现实意义。
目前国内外关于粮食进口增长风险方面的文献非常少。国外比较关注中国、印度等人口大国进口需求的增长给国际粮食价格和粮食安全带来的风险， 也有文献关注国际粮食市场产量波动以及出口控制对高度依赖进口的国家国内供给和福利的影响， 如以日本为对象的， 有Tetsuji Tanaka（2011）， Hosoe, N. （2004）， 基本还未发现有文献专门分析粮食进口增长给中国国内市场带来的风险。而早期的国内研究主要涉及两个方面： 一是我国粮食进口增长给国际粮食价格以及粮食安全带来的风险， 如“大国效应” 的研究（李晓钟等， 2004）； 二是关于国际市场的可依赖性研究（卢锋， 1998）， 即进口来源的风险， 主要讨论国际粮食禁运的可能性。近些年少数专家或政府官员开始关注粮食进口激增， 对其可能带来的影响进行了评论， 如蒯鹤潍（2006）、倪洪兴(2011)、李国祥（2013） 等在报刊上发表相关看法。但是缺乏专门对我国粮食进口增长进行风险分析的系统文献。本文将对我国粮食进口增长态势进行分析， 研究已经显现的或者可能显现的风险后果，并讨论其风险的传导机制。
二、我国粮食进口增长态势分析
建国以来我国粮食贸易波动较大， 经历了几个不同的发展阶段， 但粮食进口量一直呈现出增长的趋势， 粮食出口量增幅不大， 并且逐步呈现出萎缩的趋势。而2003 年之后我国粮食贸易格局更发生了巨大的改变。表1 的统计数据显示， 2003 年以前我国粮食进口总量超过2 000 万吨的年份很少， 而2003 年以来我国粮食进口量都在2 000 万吨以上，并且逐年增长。粮食的出口在2003 年创2 230 万吨的历史新高后， 呈现出不断萎缩的趋势。据中国海关数据显示， 2015 年中国进口粮食高达12 477 万吨， 比2014 年同期增长了24.2%； 进口谷物及谷物粉3 270 万吨， 与2014 年同期相比增长67.6%； 进口金额达581.9 亿元， 同比增长了52.4%。2003 年以来， 伴随着国际粮食市场动荡， 我国粮食贸易格局呈现出以下几个变化： 一是粮食贸易总体已稳居净进口地位， 并且整体规模和逆差仍在不断扩大；二是传统净出口品种已转为净进口， 如玉米和小麦， 四大粮食品种已全部净进口， 并且各品种进口规模都在扩大； 三是粮食进口在国际粮食价格飙升以及粮食贸易保护主义抬头中“逆市增长”； 四是大豆外贸依存度很高， 但谷物进口的增加暂时未改变我国粮食安全的基础， 但是进口增长的风险不容忽视。
2001～2015 年我国粮食进出口
粮食进口的快速增长反映了我国外部需求的快速增长， 主要受国内供求缺口的影响。目前已有部分学者对未来我国粮食供需缺口进行了初步预测， 陈锡文（2012） 采用2011 年大豆和植物油的进口数据进行核算， 提出“我国需要使用6 亿至7 亿亩的境外播种面积才能维持进口大豆需求的现状， 目前我国的粮食等农作物播种面积缺口已经达到20%”。国务院发展研究中心（2011） 估计2020 年不含大豆我国粮食供需缺口约在4 000万～5 000 万吨。王济民（2012） 估计2020 年我国粮食供需缺口约在7 000 万～8 000 万吨。从国际粮食贸易统计数据看， 粮食出口量约占世界粮食产量的12%～14%左右， 随着粮食贸易规模扩大， 这一比例可以提高到14%至16%， 按14%计算得出我国粮食进口占世界粮食出口量的比重，到2030 年可达到7.18%。而根据联合国粮农组织和经合组织共同发布的《2013-2022 年农业展望》报告， 认为“受农村劳动力投入质量下降、人力成本渐高， 以及耕地质量下降等因素影响，未来10 年中国粮食产量增速将有所放缓”。总之， 受制于日益增加的需求以及有限的水土资源，我国进口粮食增加趋势显然不可避免。
三、我国粮食进口增长的风险后果及影响机制分析
粮食进口增长可以缓解国内供需紧张， 节约我国有限的水土， 减轻对农村环境的压力， 满足某些结构方面的要求， 但是持续过快增长态势也存在较大风险， 一旦超过合理规模， 将给国内市场带来各种风险与冲击。主要表现为以下几个方面。
1.价格波动加剧的风险
我国粮食进口的不断增长导致我国粮食市场价格受外部因素的影响逐渐增加， 国内粮食价格波动已不再简单地受国内的供需决定或者国内农业政策引导， 其波动会表现为开放背景下更多复杂因素共同作用的结果。粮食进口的增长使国际国内两个市场的融合速度加快， 国内粮食价格波动更大， 粮食进口对粮食价格的影响主要有两个渠道， 一是增加国内供给， 通过供求关系的改变来影响国内市场价格； 二是进行价格传导， 影响国际粮食价格的因素都将通过进口价格传导到国内粮食价格。在2003 年以来国内外粮食价格飙升的背景下， 关于国内粮食价格上涨原因的研究也不少， 很多都采用了历史数据进行了定量评估。
有的认为目前国际国内粮食市场整合程度不高，国际因素影响较为有限（潘苏， 2011）。有的认为生产资料价格的上涨是国内粮食价格波动的主要影响因素， 但国际粮食价格波动的传递效应也日益明显（罗锋， 2010）。有的则发现国际石油价格上涨和全球生物质液体燃料发展对我国粮食价格的上涨有拉动作用（黄季昆， 2009）。笔者也曾以农产品、大豆以及食品为对象， 定量分析国际国内价格之间的关系， 认为它们的国内价格是受国际价格影响的。虽然研究结论不一致， 但是都肯定了随着国际国内粮食市场联系不断加强， 外部冲击的影响应会越来越显著。2007～2008 年粮食危机期间价格上涨对粮食进口国的影响很大。随着进口不断增加， 引发国际粮食价格波动的因素， 如石油价格上涨、欧美生物能源产业发展、国际资本投机以及主要产粮国家的自然灾害、粮食政策都将更显著地影响我国的粮食价格。虽然国内反向的粮食政策如中央储备粮抛售、出口限制等措施可以抵消部分粮价上涨， 但是在粮食市场化趋势下， 进口的增加必然将加剧调控的难度和增加调控的成本。此外， 粮食价格作为基础商品价格， 一旦过快上涨将带来整体通胀加大的风险。
2.产业冲击与安全风险
粮食进口的不断增长可能对我国相关产业形成冲击， 一是对国内粮食生产产生冲击。以目前进口依赖程度最高的大豆为例， 国产大豆的出油率为16%～17%, 而进口转基因大豆的出油率为19%～22%， 作为油料进口转基因大豆更有优势。此外进口转基因大豆具有明显的成本优势, 例如黑龙江大豆在国内市场, 每吨成本至少要比进口大豆高170 元。中国食用油加工企业纷纷转向以进口转基因大豆为原料， 造成了国产大豆供求失衡。进口转基因大豆的不断增长， 冲击了国内大豆市场， 国产大豆难卖， 并最终使我国大豆生产环境不断恶化。大豆主产区黑龙江的大豆种植就在逐步萎缩， 2010 年、2011 年和2012 年种植面积不断下降， 分别为6 470 万亩、5 193 万亩和4 000 万亩。
随着进口粮食的增多， 其他粮食品种也存在竞争力不强导致产量缩减的风险。二是进口增长将冲击粮食加工产业。随着我国粮油市场不断开放，跨国公司也不断扩大在华投资， 逐步建立了从种植、加工到贸易的产业链， 控制了从源头到终端的整个过程， 并且逐步控制了我国粮食进口的话语权。这一点上大豆基本沦陷， 进口的转基因大豆大部分都流进入了有外资背景的食用油加工企业， 它的加工品占领了国内大部分市场。国内本土油脂企业急剧下滑， 经营陷入困境。三是会影响我国粮食加工企业的空间布局。以玉米为例，玉米主产区主要在北方， 而主销区主要在南方珠三角和长三角区域。目前我国玉米深加工企业主要分布在玉米主产区， 如山东、吉林、河南、黑龙江、河北、内蒙古和安徽等省或自治区， 其深加工量占全国玉米总加工量85%以上。玉米净进口常态化后， 出于运输成本或者便利性考虑， 可能在产品主销区建立玉米深加基地或进行迁徙的企业增多。四是可能会冲击我国粮食流通产业。粮食进口的增长和常态化可能会逐渐改变我国目前“北粮南运” 的流通格局。粮食进口主要在南部和东部沿海， 如果粮食进口价格低于中国北方粮食的到港价格， 一方面进口量会不断扩大， 另一方面很多加工企业可能调整生产布局， 采用价低质优的进口粮食就地加工， 从而导致北方销往南方的粮食数量不断下降。
3.农民收入波动的风险
关于农产品贸易自由化对我国农民收入的影响研究不少， 但是基于我国长期的农产品贸易格局， 更多的是关注我国农产品出口对农民收入增长的贡献， 主流观点都认为包括粮食在内的农产品出口有利于促进农民收入增长。而关于粮食或者农产品进口对农民收入影响的研究基本空白。粮食进口量的增加， 在短期内必然会使相关地区的农民收入受到影响， 这些区域包括： 一是生产结构比较单一的地区， 由于农民没有其他收入来源， 就业转移困难， 因而收入下降的风险更大。二是粮食主产区， 伴随着进口粮食增加， 原有的优势产品面对进口粮食的激烈竞争， 利润下滑，从而影响区域内农民的收入。当然2003 年以来，我国粮食进口增长是伴随着国际国内粮食价格飙升， 这种情况下， 粮食进口对农民收入的影响需要考虑价格上涨和产量下降对农民收入两个不同方向的影响， 农民收入是否增长取决于哪个方向影响更大， 需要进一步定量评估。
4.转基因进口的生态环境风险
关于转基因粮食是救星或者危害， 各国的态度并不一致。截至目前为止， 我国并没有批准任何转基因粮食品种进行商业生产和上市。在粮食进口管理方面， 已批准了转基因大豆、玉米两种作物的进口安全证书， 但是进口的转基因粮食只能做加工原料。并且对转基因原料产品实施转基因标识管理， 如大豆油、油菜籽油及含有转基因成分的调和油必须有标识。但值得注意的是，2016 年中央一号文件明确提出“加强农业转基因技术的研发和监管， 在确保安全的基础上慎重推广”， 预计在粮食进口不断增加， 粮食出口竞争力不断减弱的背景下， 我国对于转基因粮食的管理可能趋于宽松。在目前国际粮食市场上， 转基因粮食的比重较大， 以最大的粮食出口国美国为主导， 转基因技术不断扩散， 阿根廷、巴西等国出口的粮食以转基因品种为主， 而这些国家都是我国大豆、玉米的主要进口来源地。虽然转基因食品是否存在危害性并没有统一的定论， 但是进口增长带来的潜在的生态环境风险不容忽视。一方面， 由于转基因粮食具有较高的经济效益， 从而促使粮食种植者选择转基因粮食而放弃非转基因粮食， 导致物种多样化被破坏； 另一方面, 转基因粮食有可能会通过“基因飘逸” 而破坏非转基因粮食的原始基因。如果我国转基因粮食完全商业化， 还可能引起耐除草剂杂草的蔓延。以大豆为例， 转基因大豆使用除草剂量较种植非转基因大豆多11.4%， 这无疑会加速抗性杂草的发展, 会使某些物种抗性剧增。同时相应的土壤和水体中除草剂含量也将增多, 最终会影响土壤、水生生态系统。研究发现， 当草甘膦溶入土壤进入到地下水，若水温升高， PH 值超过7.5 时， 会对水生生态系统产生毒害作用。
四、对策建议
上面关于粮食进口增长的风险后果有的可能已经显现， 譬如价格风险传导， 有的可能并未显现， 但从长期看却不容忽视。有鉴于粮食作为商品的特殊性以及粮食产业的基础性， 规避风险最根本的仍然是立足于国内， 坚持通过农业科技投入、增加农民直接收入补贴以及农村环境治理等方式促进国内粮食生产效率和产量的提高， 坚持谷物基本自足。在基本立足于国内生产提高的基础上， 可以考虑以下几点来降低进口风险。
1.信息预警系统的完善
我国商务部、海关以及农业部等部门虽及时发布了国际粮食市场特别是我国主要进口来源市场变动信息， 但是仍然缺乏专门定量预测的信息系统。可以考虑借鉴美国农业部的经验， 由专门政府部门牵头， 对农业提供从生产、消费到贸易的全方位服务， 将最新的高科技成果应用到粮食生产贸易预测中， 并集合一批专家， 应用或者开发新的贸易预测分析模型， 及时分析国际市场粮食贸易的变化， 以及对我国市场的影响， 为企业或者农户提供较为明确的指导方向， 因为这种高昂投入和长期积累， 单独的企业或者农户难以做到。如美国农业部的3S 技术， 即地理信息系统、卫星定位系统、遥感系统在农业与气象观测分析中均有应用， 也有一批专家对粮食消费、生产以及进出口贸易的变动进行量化预测。
2.粮食进口的差异化与适度保护相结合
我国粮食从用途角度可以分为口粮、饲料和加工用粮、特色粮。作为口粮的大米和小麦， 必须坚持基本自足于国内， 国内生产需满足大部分需要， 进口坚持以品种调剂为主， 以满足较高层次的消费需求为主， 以应付自然灾害等突发性事件为主， 适当采取多边贸易机制允许的或者灰色地带的， 避免高依存度下的大量进口增加。除了大豆外， 进口玉米主要是饲料用粮， 进口仍有增长空间， 可以利用国内外价差适当增加进口。而我国的特色粮如杂粮、有机粮等， 可以采用一些出口促进措施增加出口， 在欧美越来越重视食品营养的背景下， 鼓励规模较大的粮食企业进行规模化种植， 为进入国际市场打开销路， 扩大企业的生存空间。
3.进口与对外投资相配套
粮食进口相当于进口我国短缺的土地、水资源， 进口增长的同时， 我国应该进一步加大财政金融支持力度， 鼓励有条件和有实力的企业到海外去建粮食生产基地， 譬如临近的东南亚一些国家可以发展稻米种植， 到俄罗斯种植小麦， 到巴西等国进行大豆种植， 与法国、美国以及澳大利亚等国合作进行粮食生产加工， 依靠其他国家的水土资源扩大海外生产， 然后再利用国内已有的销售网络和销售渠道进行销售， 优先供应国内市场， 减少粮食进口带来的产业冲击。针对目前粮食企业走出去遇到的问题， 政府支持的重点应该包括： 针对海外农业投资风险的政策性保险、资金信贷支持以及利息优惠、信息流通系统的完善以及建立国家层面的农业合作框架。
4.完善期货市场争取定价权和抵御风险
粮食期货市场在稳定粮食价格、规避市场风险方面的作用较大， 针对目前我国期货市场现状，需要不断开发新的粮食期货品种， 扩大交割标的范围， 降低交割成本， 引导企业积极参与， 不断提高市场流动性， 同时政府加强对期货市场监管，保障公开透明的外部环境， 才能增强期货现货市场联系， 及时传导国际市场波动， 对外争取定价话语权， 对内规避价格风险以及生产过度波动。
5.继续增加环境保护和农民收入保障的农业补贴
目前世贸组织允许的“绿箱政策” 共有12 大类。其中我国在与生产不挂的收入支持、收入保险和收入安全网计划、自然灾害救济补贴、通过生产者退休计划提供的结构调整支持、环境保护计划等方面投入都不足。我国应继续增加政府财政支农资金投入总量， 调整财政支持的方向， 重点增加对农村环境保护的投入， 对农业科研技术和推广、粮食质量安全和检验检测、农民培训、农民收入支持等方面的投入。可以通过农业政策性收入保险、自然灾害救济补贴以及其他直接收入补贴来稳定粮食生产， 提高粮食的生产效益，避免农民收入大幅下滑。
6.加强对转基因进口和商业化种植的管理
转基因虽然具有高产量、低成本的优势， 对于增加粮食产量以及保障粮食安全都有较大作用，但其质量安全仍存争议， 消费者的顾虑也一时难以消除。国家对于转基因技术、转基因粮食品种仍需要谨慎对待， 并且对于粮食转基因技术研究和转基因粮食管理需要差异化。一方面， 我国在国际转基因研究技术中需要占一席之地， 通过国家牵头、科研支持等方式积极培育一些先进品种，这样才能在面对孟山都等国际粮食资本渗透时有底气， 也为应对我国人多地少资源贫乏约束储备力量。另一方面需要加强转基因粮食管理， 一是加强对转基因粮食的进口管理， 对转基因原料粮实行进口许可， 严控转基因种子进口， 应该明确要求转基因进口食品加贴标识， 并完善对进口的转基因作物的检测和监控； 二是完善转基因食品管理的法律法规体系， 特别是生产、加工、产品标识等重要环节。加强对于转基因作物和食品的风险评估力度， 借鉴欧盟、日本、韩国等国的标识制度， 对转基因食品实行更为严格的标识制度和可追溯制度。
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