一、背景：历史传承与中国梦
国家治理的背景包含三个方面的基本内容：一是历史的轨迹与传承，二是当下的现实，三是未来的趋势。
（一）历史传承：“治国”与“平天下”
“修身、齐家、治国、平天下”通常被简化为“修齐治平”，短短四字却一直被视为儒者的终身理想。这个理想遵循了内圣外王的逻辑进路，治国平天下是这种逻辑的结果，而且在“治国”与“平天下”两者之间也一样是这种逻辑：如果说治国是内圣，那么“平天下”就是外王。
首先，国家治理承接了传统之“治国”的政治思想。“治”是在传统政治思想中占有重要的地位：它作为动词是指用符合“道”的方式统治国家，作为形容词是指一种良好的国家和社会状态。不管怎样，“治”在传统的政治思想中，都代表了对国家统治的美好期许，不管是从目的上还是手段上，这种“治大国若烹小鲜”“天下大治”的政治思想在中国历史上已经成为了历代儒生文吏的政治理想，也成为了普通民众对国家的政治期许。徐大同就认为中国古代的政治学是一种“唯实政治学”“治理政治学”，故而国家治理首先是对传统治理一种传承，这从“小康社会”等提法中就可以看出。传统的治理对象是一个超大型的多民族国家，面积大、人口多、民族多样等是古代治理所必须面对的问题，由此也形成了“大一统”“中央集权”的政治传统。另外，传统的治理中有很多值得借鉴的观点，比如“德主刑辅”“举贤任能”等等———更重要的是，传统治理的历史遗产丰富的体现在对“中和”的强调上。
其次，国家治理承接了传统之“平天下”的政治思想。如前所述，“治国”与“平天下”本身也存在内、外的关系，天下平的前提就是“国治”。“君若欲治国强兵，则五子者足矣；君欲霸王，则夷吾在此”（吕氏春秋·审分览第五·勿躬），按照中国的传统，有王、霸之别，就其起源来说，是诸侯国之间的大战略，这种战略之后就延伸成所谓中央之国才采取的对周边国家的战略。如果说春秋战国之际的列国纷争所用多为霸道的话，那么儒家提出“发仁施政”以“王天下”、道家“自然无为”、墨家“非攻”乃至兵家“上兵伐谋”都代表了对以战争为手段的霸道的反对。王道政治其实并非仅仅关乎国与国之间的大战略，其本质上依然遵循了内圣外王的逻辑，换言之，“ 外”天下之平是以“内”国家之治为前提的。以儒家为例，不管是“治国”还是“平天下”，它所遵循的基本路线都是“政者正也”，君正则臣正，政正则民正，国正则天下正，所以本质上来说“平天下”的王道在于“文德以来之”。同时也可以看到，中国人“始终未尝认为国家为人类最高团体”，梁启超称之为“超国家主义”，故而天下平几乎也是国治的必然结果和必然追求，“ 目的在于平天下，而国家不过与家族同为组成‘天下’之一阶段”1]4。从这个意义上来说，中华民族“以天下为己任”的传统也指代中华民族分享自身文明成果的传统，平天下之目的是为全人类贡献自身的成功经验和优秀文明。
“中国梦”是国治、天下平政治理想的现代演化，国家治理则是实现中国梦的凭借。国家治理的提出是基于中国共产党对国际国内新形势的新判断，这种判断不是仅仅局限于国内各方面发展新情况，也应该着眼于中国与国际社会关系的新变化。只有深刻理解中国共产党作为执政党，不仅仅肩有“治国”的历史任务，也负有“平天下”的历史追求，就能够更加全面的理解国家治理的国内与国际、“治”与“平”两个层面。
（二）“治国”：中国梦与现代化
中国梦首先是中华民族自己的梦。数千年来的辉煌成就与近代以来的积贫积弱，巨大的反差使中华民族求新求变、锐意进取。新中国是这种自强精神的产物，也是这种自强精神发挥的舞台。改革开放是继新中国成立之后最为重要的实践，现代化是国家富强的必由之路，国家治理则着眼于处理现代化进程中的各种问题。
一是国家治理是改革开放不断深化的必然要求。现代国家构建是近现代以来国家建设的主题，其包含了诸多方面，其中重要的方面就是现代化，现代化不仅仅是一种潮流，它更是一个现实。中国的现代化进程，就是改革开放的实践过程，国家治理首先就是对改革开放实践经验的理论总结。“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好”2]，中国共产党经过几十年的执政实践，已经对如何执政有了更加成熟的认识，对如何实现现代化有了更高层次的理论思考，其表现就是开始强调“顶层设计”，以此来引领执政理念、执政方式、执政路径的改革，这是进一步深化改革开放的必然要求。
二是国家治理是解决发展不均衡问题的必然要求。发展的不均衡不仅仅是指经济发展的地区不平衡、城乡不平衡，也是指经济发展与社会发展、政治发展、文化发展等等各方面之间发展的不平衡，这种不均衡就需要“治大国若烹小鲜”式的国家治理，以达成各方面的协调发展。
三是国家治理是保持国家稳定的必然要求。经过长期的经济发展“顺风期”，我国进入了必要的调整转型期，这种转型不仅仅是经济的转型，也是社会、政治、文化、军事、外交等等方面的全面转型。转型期的社会矛盾、利益冲突呈现出多元分化、不断加剧的特点，加之发展不均衡导致的不稳定状态，需要现代化的国家治理来调节。
故而，“治国”是中国共产党对国家各方面的全方位的统治和管理，国家治理要处理的改革、发展、稳定及其相互之间的关系问题，不仅仅指的是经济、政治、社会三个方面的改革发展和稳定，也是指文化、生态、军事、外交、国防、党的建设等等全方位各方面的改革发展和稳定。
（三）“平天下”：中国梦与全球治理
中国梦也是“世界梦”。我们知道，中华民族向来乐于分享，也乐于对世界和人类的进步作出贡献，毛泽东同志曾说“中国应当对于人类有较大的贡献。而这样贡献，在过去一个长时期内，则是太少了。这使我们感到惭愧”3]156-157。我国改革开放的巨大成功，已经使我国顺利在国际上占据了一席之地。可以预见的是，随着改革开放的日益深入，中华民族的伟大复兴已经不再是梦想，这为中华民族展示自己的优秀文明和先进经验提供了舞台和机遇。这也就使中国不可避免面临全球治理的问题。
中国的崛起使中国面临着国际体系的压力，全球治理使中国面临着内部和外部存在的两大风险。内部风险来自于中国共产党自身，外部风险则来自于国际社会。从内部来说，一方面，中国共产党能不能与时俱进地将自身建设成为一个能够与国际接轨的政党是主要风险。经济的发展只是国家构建的一个方面，随着中华民族对国际话语权的日益渴求，中国共产党也必须自我调适以完成现代化和国际化的转型。这种转型不是如同以往一样，只是经济上的要求，这种转型将要求中国共产党领导全国人民在经济、政治、文化、社会、生态文明以及自身建设上都具有大国的气质和风范。
中国共产党作为我国社会主义事业的领导者，其自身能否转型为一个符合大国身份的执政党就无疑将是这种转型能否成功的关键。另一方面，中国共产党内部一直注重党的建设，但是腐败（包括军队中的腐败问题）、僵化的问题一直未能得到根治，自十八大以来，反腐工作的确取得了长足的进展，但是如何摆脱“运动式”反腐仍然是一个亟需解决的问题，诸如“四大考验”“四大危险”也需要得到妥善处理。
从外部来说，大国的兴衰，必然引起国际关系的变化，中国的崛起，对现有国际秩序和国际格局形成了挑战，“中国威胁论”就是一种来自国际社会的压力。要继续实行“和平发展”的策略，也就需要处理好各种外部关系，才能营造和平稳定的外部发展环境，这就有了新型外交关系的要求。在经济发展的同时，军事力量也要协调发展，这就对国防军事有了新的要求。在全球化程度日益加深的今天，各种全球性的问题越来越要求中国承担起大国的责任，比如全球变暖问题、恐怖主义问题、核安全问题等等，这就对中国的国际领导力有了新的要求。内部和外部的两个风险，都预示并推动了中国共产党的转型，这种转型的结果就是国家治理的出现。
国家治理既是对中国梦的主动追求，也是对全球治理的积极应对。反观西方治理出现的背景就与中国的情况不同。国家职能主要有两个方面，一是政治统治，二是公共事务管理。对西方资本主义国家而言，治理源自于其自身政治统治过程中出现的政府失灵和市场失灵，日益成长的社会部门也日益成为政府和市场之外的不可忽视的力量。这些和中国做出治理转型的动因是不一样的。
二、原则：党的领导
（一）党的领导：历史的经验与规律
首先，坚持党的领导是中华民族争取民族独立、民族解放和民族复兴的根本。从鸦片战争以来，无数志士仁人为了寻求民族独立和民族富强前仆后继，但是洋务运动、辛亥革命等等都相继遭遇不同的困境。农民阶级、资产阶级先后进行的积极尝试，最终都没有能够实现中华民族的独立，三座大山依旧压在中国人民的头顶上。工人阶级的先锋队中国共产党成立并逐渐发展壮大之后，中国的革命面貌为之一新，所谓“有中国人而无中国人民，中国人没有统一行动的能力”的状况发生了根本性的改变，中国共产党的领导地位就是在救亡图存的历史进程中逐渐奠定的，历史选择了工人阶级，选择了中国共产党。随着抗日战争和解放战争的胜利，殖民统治和国民党一党独裁也随之终结，中国共产党领导各民主党派和各族人民取得了新民主主义革命的胜利，建立了新中国，并带领全国各族人民进行了社会主义建设，进行改革开放，取得了一个又一个的“中国奇迹”。中国近代百年来的历史实践表明，只有共产党才能救中国，只有共产党才能发展中国，中华民族的民族独立、民主解放和民族复兴，只有在坚持中国共产党的领导下才能最终实现。
其次，中国的现实国情决定了必须要有中国共产党的领导。中国是人民民主专政国家，中国共产党代表的是大多数人民群众的利益，她的领导地位是人民赋予的，人民按照宪法法律的规定，通过人民代表大会选择和拥护共产党的领导。党在和平建设时期经过人民的民主选举，以领导的实际成果赢得了人民的拥戴，证明了自己的领导核心地位。在改革开放取得巨大成就的同时又面临国内国际新形势的情况下，要继续深化改革，实现社会主义现代化，就必须继续坚持以党的领导为核心，继续以中国共产党为中流砥柱，才能积极化解各类风险，保证正确的前进方向，实现社会主义现代化。
（二）完善党的领导
坚持党的领导必须完善党的领导。坚持党的领导既是规律，也是目的，从马克思主义的认识论来说，人们的理论和实践总是呈交替上升的，党的领导也会随着实践的加深、外部形势的变化而具有更加深刻的内涵。
一是党的领导要更具有整体性。从管理到治理的转换，意味着中国共产党将不再深入到国家管理的具体实践上，而主要起全局性的领导作用，比如处理改革发展稳定的关系等重大问题，在坚持经济建设为中心的同时将把社会建设、文化建设等真正落到实处等。另一方面，党的领导将更加注重顶层设计。从具体的管理到全局性的领导，就要求党的领导主要体现在指引方向上，更加注重通过宏观指导落实微观要求。
二是党的领导要更具有协同性。从管理到治理的转变并不意味着党的领导的弱化，相反，治理意味着党的领导将涉及更多的领域、上升到更高的层次。经济建设依然是中心，但是像生态建设、民生问题也日益成为中央关注的重点，这说明随着经济发展水平的提高，党的领导的着眼点已经不能局限于某些领域，而应该关注到所有领域，关注到各领域之间的协同作用，这也就是所谓的“系统性”和“协同性”。
三是要加强重点领域的领导。党的领导的整体性和协同性并不意味着对所有事务的领导是平均用力，相反，完善党的领导需要结合具体的领域有所侧重和强调，对以往关注比较少的领域、对比较重要的领域，要一以贯之地坚持并加强党的领导。同时，要明确党的领导的主要任务，着重从政治领导、思想领导、组织领导三个方面出发，通过党管人才，实现自己的战略意图。
四是加强党自身建设。如同在前面提到的，打铁还需自身硬，面对新形势下的新风险，中国共产党需要进行主动调整。精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险和消极腐败的危险4]，这四种危险只有加强党自身的建设可以应对。所以，要加强党内思想政治工作，加强党的执政能力建设、制度建设和组织建设，密切联系群众，发扬党内民主，使中国共产党成为一个更加优秀的社会主义事业的领导者。
三、手段：现代化之术
至此，有两点已经很清楚了，一是所谓国家治理，首先是党的领导的一种创新，是党执政思想、执政理念和执政方式的转变，这种转变就是党的领导从以往的事无巨细式管理模式向高屋建瓴式领导模式的转变，由提供具体政策向提供整体原则的转变。二是中国共产党从具体事务中的抽离意味着国家治理的细分，如政府治理、社会治理等，这些固然与国家治理有着内在的一致性，但是本质上它们与国家治理存在的是器用之间的关系。以政府治理为例，如果说国家治理的一方面是指党如何领导政府，那么政府治理就是指政府如何依靠党制定的原则处理各项事务，这一点是时常未被注意和区分的。
所以这里提到的“手段”是一种兼具指导性和实践性的混合体，其包含两个层面：一是中观层次上的手段，其有部分“原则”的内涵，也有可实践性；二是微观层次上的手段，其主要是指一些具体的手段或技巧。从国家治理的整体角度来说，无疑引起关注的是前者，它们由完善党的领导的几个方面引申而出；后者只有在具体到某种治理，比如社会治理的时候，才能进行讨论。同时笔者认为，“国家治理”并非是孤立存在的，它与“国家治理现代化”是一个整体。“现代化”表明国家治理的手段必须是与时俱进的、符合时代要求的手段，“现代化”即是“手段”的“现代化”。从这个角度来看，国家治理的“手段”有以下几种：
（一）制度化
制度化是指将管理国家的一般手段以制度的形式固定下来，并应用这些制度进行管理。道家说“无为而治”，儒家说“垂拱而治”，潜在的含义就是通过所掌握事物发展的规律和原则来对国家进行统治或管理。在新中国建设的探索实践和改革开放几十年的实践中，用制度来管人管事是最直接的经验，也是治理的核心所在，“ 制度建设是增进党的回应性和调适力、实现国家治理现代化的战略重心”5]25-32。
国家治理内在的要求党以制度来对国内和国际事务进行管理的形式进行领导，所以制度化首先要理顺各种关系。“治理”中的“理”的首要含义即为整理，治理首先就是要处理好治理主体、客体及之间的关系，也即党与国家、党与政府、党与其他党派、党与社会的关系。在此基础上，建立一个运行流畅的制度体系，保证各方在处理事务过程中的权利和限度，将各方的力量整合起来，形成最大的合力。
制度化的一种重要形式就是法治。“国家治理的法治化是构建现代国家治理体系的基本逻辑”6]11-17，法律是国家管理重要的依据，但是长期以来法律并没有很好地得到实施，诸如施政者的主观随意性、法律体系的不够健全、法律意识的淡薄等都对法治国家建设造成了困难。中国共产党在过去几十年的执政实践中，对依法治国、依法执政、依法行政的认识日益深入，特别是在改革开放进入攻坚期和深水期，如何在有效规避常见的误区和雷区的同时全面深化改革，成为中国共产党面临的新任务。“治理”的提出表明我国将摆脱传统的单纯依靠管理者能力的管理形式，转而依靠法律对国家进行管理。法律法规一方面可以行之有效地对社会进行管理，让人民群众对社会秩序的应有状态能预期且也有合理预期；另一方面也能对党领导人民治理国家提供客观依据，使党几十年的执政实践在发挥应有作用的同时又克服执政执行人可能存在的误区。故而，选择法治中国是现代化的必然要求，也是坚持中国特色社会主义道路的必然选择。
制度化是国家治理的最重要的方面，也是国家治理的应有之义。规范化、程序化的制度体系让决策更加透明、公开，也更加合理、有效，依照制度对公共性事务进行管理让制度的力量发挥到最大，也使非理性的人治传统得到有效的规制。
（二）信息化
信息化是当今世界的潮流，现在及未来的时代是信息的时代，，国家治理理应“既蕴含传统行政手段也需要适应新兴信息技术的发展”7]43-49。信息技术对政治领域也有深刻的影响，电子政府、电子民主等等概念和实践对一国的政治过程也有所重塑。特别是现代技术手段引发的信息公开相关的大讨论、网络媒体和自媒体的出现，使当下的政治生态有了重大的变化。各国已经开始直面信息时代的政治问题，并试图以信息化来进行应对。就我国而言，信息化尽管提上日程已经很久，也取得很大进展，但是信息时代的优势仍未被我们所充分利用，对信息化的理解很多仍旧停留在书面数据（纸质数据）的电子化层面上，但是在一些能够真正体现信息时代特性方面的建树却较少。不过幸好，“ 人类历史中的许多灾难都源于这样一个事实，即社会的变化总是远远落后于技术的变化”8]1，信息化在先进国家的作用固然体现的更为明显，但是远未到革命性的地步，中国仍然有时间迎头赶上。
推进电子公共事务建设和信息公开。各级党委、政府、国有企事业单位等公共部门应掌握使用现代信息手段处理公共事务的能力，推进在线服务、网络办公；搭建稳定、可靠、统一的信息平台，畅通中央和地方、各部门之间的信息沟通和共享。信息公开是权力监督的有效手段，也是人民知情权的体现和必然要求。传统政治有意将政治过程神秘化，对政治决策、政治信息等常常采取秘而不宣的态度，这和公开透明的现代政治理念是相悖的。当前信息公开的主要问题是两个方面，一是资源和人力所限，信息无法做到公开，一是相关部门不愿意公开。在信息化建设的过程中，针对以上两个问题应有针对性地进行突破，比如建立统一的信息公开平台和信息公开机制，明确信息公开的范围，进行强制性公开等等。
以信息化促进决策科学化。信息的作用除了通过信息公开达成权力监督，还有通过决策支持系统（DSS）达成决策科学化。“以天下之目视，则无不见也；以天下之耳听，则无不闻也；以天下之心虑，则无不知也”（管子·九守第五十五·主明），决策支持系统通过提供决策所需的相关信息———也包括历史上相似决策的信息，提供决策方案及评价等等，为决策者提供一个较为客观的参考，使现存信息的效用得到了发挥，是对信息的真正意义上的利用。通过这种途径，信息化将使决策科学化，摆脱以往拍脑袋决策的传统，使所有决策在有法可依的同时也有“信息”可依。
（三）民主化
这里的民主化指的是工作方法和工作方式层面的民主作风，它是官僚作风的对立面。
民主化就要坚持走群众路线。民主的工作方法就是尊重并坚持人民群众主体地位的工作方法，人民群众是历史的创造者，也是国家的主人。相信人民群众的创造力和自主性，在决策之前充分从群众中获取信息，在决策中认真听取群众的意见，在决策实施过程中持续接受群众的反馈，在决策生效后主动调查群众感受到的实际效果；保障人民群众的知情权，重要的经济社会发展事项要及时公开使人民群众知悉，重要的制度规章要及时向人民群众宣传；民主的工作作风是保证决策正确的重要条件，也是提升决策合法性的重要途径，更是发挥群众创造力的重要方式，它着眼于消除脱离群众的不良作风，比如官僚主义、形式主义。
民主化就要坚持人民民主。坚持人民民主就是确保人民群众对公共事务的平等参与权和监督权。在处理公共事务，不管是政治事务、经济事务还是社会事务等的过程中，要通过民主的方式作出决策，“是民主的即说服的方法，而不是强迫的方法”9]1476，要逐步使人民群众真正能够参与到决策过程中来。人民监督是社会主义民主的重要特点和优势，平等的参与本身也就是一种监督。加强人民群众对党、政府、国有企事业单位等各类公共性质部门的监督，是公共权力正常运行、合法运行的重要保证。
（四）均衡化
均衡化是指各方面的平衡发展。均衡是一种平衡状态，在这种平衡状态下，体系保持着稳定状态。如果说国家治理的各个方面一起构成了一个多边形，那么任何一条边上施加的力度过大就会导致整个多边形的崩解。因此，均衡化意味着协调发展，“国家治理现代化就是政党、国家、市场、社会不同要素功能的科学定位以及相互关系的均衡状态”10]5-12。
均衡化首先意味着国家治理的各个方面的均衡。党对政府的领导、对民主党派的领导、对各项事业的领导、对国有企事业单位的领导、对社会的领导等等在不同的时期各自有所侧重。但是当某个方面在党的领导下已经发展成长起来，明显的和其他方面已经不匹配，那么适时的转移发展重点也就是必须的。比如之前在经济发展上用力较多，那么在经济已经发展到一定阶段之后，就应该注重生态环境保护问题。均衡化也意味着治理各个方面内部的均衡，比如在让一部分先富起来之后，就应该考虑共同富裕的问题。
均衡化还意味着治理主体之间的均衡。如前所述，治理要首先理清各个主体之间的关系，这种关系也就是一种均衡。比如，党对政府的领导如果超出了其限度，那么越位现象就出现了，如果领导不足，那么缺位现象就出现了。只有党和政府的关系处于一种均衡的状态，才能够既保证党的有效领导，又保证政府有效的管理。
均衡化不是平均化。均衡是一种平衡的状态，并不代表各个组成部分是等量的，平均只有一种情形，但是均衡有很多种情形，此消彼长是允许的，只要是在一定的范围内。均衡化也不是僵化、不发展。均衡代表的是一种较优的状态，在这种状态下，体系向前发展的阻力是较小的，整个体系是处于一种稳定的、但同时又随时在调整的状态，其调整就是根据体系发展的具体环境和具体阶段决定的。
四、结语
中国共产党提出的国家治理是一个宏大的命题，其指涉的客体是执政，国家治理能力首要的便是领导能力。理解这一点就能从整体上把握国家治理的背景、原则和手段，进而对国家治理能力和治理体系有更准确和全面的理解。笔者认为，现阶段有些研究依然延续的是传统的管理思维，没有从整体执政的高度来对国家治理进行界定和分析。国家治理这个新概念的提出代表的是管理到治理的转变，其实质是党的领导方式的转变，这种转变最直观的形式是制度化———用制度来管人管事，但是其深层次的内涵就涉及了党从具体事务管理中的退出，转而从全局的高度通过整体性的“顶层设计”实施领导。所以，从这个意义上来说，国家治理内含了制度化。那么治理的技术，自然也就是指治理的现代化，本文尝试分析了哪些“手段”可以称得上是现代化的“手段”。当然，国家治理的提出、党的领导方式的转变，自然也会带来其他参与治理主体的从管理向治理的转变，比如从社会管理到社会治理，这些转变就是为现在较多学者所研究的。
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