来源：www.daxuelw.org 发布时间：2016-12-13
食品安全是社会公共安全的重要组成部分，食品安全问题治理是社会治理的重要内容。无论是政府层面还是消费者层面都比以往任何时候更加注重食品安全。从政府的检查结果看，我国的食品安全整体水平正不断改善，但相关研究表明，公众对食品安全的满意度和信心却不断下降。从２００８年的“三聚氰胺”事件到２０１５年的“僵尸肉”事件，在“重典治乱”之下食品安全事件仍然屡禁不止，极大地挫伤了消费者对食品安全的信心，让很多人“谈食色变”。传统的以监管为中心的制度设计在日益复杂的食品安全问题面前越来越显得力不从心。先由媒体曝光、监管机构再专项整治的事后监管成为一种普遍的食品安全监管模式。事后的惩罚和整治虽然可以平息问题，但很多情况下会造成无法弥补的损失和消极的社会影响。在资源约束和执法成本高居不下的情况下，多元协同治理已经成为解决复杂社会问题的重要方式，对于食品安全来说也是如此。如果说传统的制度设计和技术水平阻塞了非政府主体参与治理的渠道，互联网的发展则为食品安全风险的多元协同治理提供了技术平台。本文将以信息工具为研究视角，分析基于互联网的食品安全风险治理问题，发挥互联网在风险治理中的积极作用。
一、食品安全风险与治理挑战：信息视角
风险一般是指遭受损失、伤害或不利的可能性，现代社会的风险越来越呈现出高度不确定性、不可预测性、显示时间滞后性等特点。随着社会的不断进步，公众对公共安全风险越来越敏感，如对居住地附近大型化工项目的抵制、对环境污染的担忧和重视等。从信息视角看，食品安全风险治理主要面临以下几方面的挑战：
（一）公共执法资源稀缺带来的信息获取挑战
公共执法资源稀缺严重制约了食品安全监管的绩效，表现为执法人员尤其是基层执法人员不足，检验检测设备数量不足和技术落后［１］。与稀缺的公共执法资源对应的是数量庞大的分散的监管客体。以北京为例，北京一天消耗的蔬菜将近３０００万公斤，仅北京就有６万多家拿到餐饮服务许可证的单位，这还不包括小的食品摊贩，监管难度很大。同时，在监管资源配置上也不尽合理，相关研究表明，各级监管部门尤其是区县地级市的监管部门，把３０％～４０％的监管精力用在行政审批上，用于动态执法监管的人员较少。① 因此，即使是静态的抽样检查也难以覆盖全部的食品生产经营者，使得食品安全风险信息的全面及时获取面临较大挑战。
（二）食品生产经营者的信息优势带来的信息获取挑战
相对于食品制造和经营者而言，无论从信息数量、质量还是时效性角度看，监管者始终处于信息劣势地位［２］。食品生产和经营者是问题食品的制造者，直接掌握问题食品的风险信息，而监管者则需要通过执法检测才能获得这类信息，而且时效性远不及生产和经营者。且食品生产和经营者将食品质量信息视为私有信息或保密信息，缺乏向监管者和合作伙伴直接公开信息的动机，有时出于利益考虑甚至会选择集体沉默。以农产品种养殖环节为例，如果多打农药多施化肥可以增加收益的话，面对增加产量和保证质量的选择，很多农民可能会选择前者，并且他们不会向农产品经纪人或订单生产中的合作企业透漏有关农产品是否农残过量的信息，更不会向监管机关主动公开这些信息。
（三）食品安全信息公开的挑战
消费者对食品安全问题的担忧实际上是一种对信息的诉求。随着信息公开的理念越来越深入人心，公众对食品安全信息公开的期望值也越来越高。但当前的食品安全信息公开程度无法满足公众的需求。一方面信息公开不足。及时掌握真实的食品安全信息是法律赋予消费者的权利。从健康权和生存权角度看，消费者有权在第一时间得到食品安全风险的信息。《食品安全法》等法律、法规、规章中对公开哪些涉及食品安全监管的信息有明确规定。但从目前情况看，众多信息并没有得到很好的公开。另一方面，信息公开不及时。食品安全风险具有社会建构性，即食品安全风险具有“社会放大效应”［３］。食品安全风险信息在传递过程中的信息量增大、内容失真、危害性夸大使得远离风险源的消费者获得了层层建构的信息，这种扭曲的信息会导致消费者采取不正确的风险处理方式，甚至容易造成不良的社会经济影响。因此，如果官方或权威机构不能对某一食品安全事件做出快速反应，谣言就会在互联网、社会关系网络中迅速传播，引发公众的各种猜想，严重时可能造成社会恐慌，对整个行业产生恶劣影响。
二、食品安全风险治理的信息工具
治理是指由政府以及非政府的行动者联合参与决策的过程，风险治理（ｒｉｓｋ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）则是指把有关治理的关键理念与内容融入到风险及与风险相关的决策背景中［４］。在公共安全领域，风险治理是一项系统工程，涉及风险识别与分析、风险评估、风险决策和风险处置行动等一系列内容。国际食品法典委员会（ＣＡＣ）认为风险分析框架是处理任何潜在或现实食品安全问题的最佳方法。Ｓｔｅｐｈｅｎ Ｂｒｅｙｅｒ （１９８２）将信息视为规制政策的基础［５］。在公共治理中，信息工具是旨在为治理机构提供决策信息以改善决策质量的规制工具。对于食品安全风险治理来说，信息工具是重要的事前规制工具，能够起到风险预防的效果。
（一）食品安全问题的本质：信息不对称
食品安全问题产生的根本原因在于食品质量信息的不对称。Ｎｅｌｓｏｎ （１９７０），Ｄａｒｂｙ＆Ｋａｒｎｉ（１９７３）将商品划分为搜寻品、经验品和信任品三类［６，７］。对于搜寻品来说，消费者在购买前通过自己的检查即可知道商品的质量；经验品在消费之后可以知道其质量；而信任品在消费之后都很难知道其真实质量。从食品安全要素看，食品同时具有搜寻品、经验品和信任品的特征（Ｃａｓｗｅｌｌ＆ Ｐａｄｂｅｒｇ，１９９２；王秀清，孙云峰，２００２）［８，９］。对于信任品特征来说，消费者在消费后都无法准确判断食品是否存在潜在威胁，这使得市场机制几乎完全失灵。信息不对称容易导致信息拥有方为谋取自身更大的利益而使另一方的利益受到损害。由于“信任品”属性，消费者要想了解食品是否存在安全隐患需要借助质量检测设备，由此大大增加了获取信息的成本。质量信息的隐匿性会刺激食品生产经营者的机会主义行为，导致不安全食品的产生。
（二）食品安全风险治理的信息工具选择
信息工具是重要的治理工具，是政府治理工具的组成部分。Ｈｏｏｄ （１９８３）在分析国家治理体系中的政府治理工具时曾提出包括信息节点（Ｎｏｄａｌｉｔｙ）、政府权威（Ａｕｔｈｏｒｉｔｙ）、公共财富（Ｔｒｅａｓｕｒｅ）、政府组织（Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ） 的ＮＡＴＯ框架。其中，信息节点是最基础和最重要的治理工具［１０］。信息的质量和数量将直接影响治理效果。对于食品安全风险治理来说，充分和真实可靠的信息是监管机构制定食品安全风险治理政策、进行食品安全风险评估、实施食品安全风险沟通以及管理食品安全风险的基础。在食品安全风险治理中，主要的信息工具包括食品生产经营者的信息义务、公共机构的信息公开制度、信息提供激励制度、信息收集制度等［１１］。
１．食品生产经营者的信息义务
食品生产经营者的信息义务旨在规范食品企业的信息行为。监管机构通过立法手段直接规定食品企业在生产和交易环节需要揭示哪些信息。规范食品生产经营者的信息行为，可以为监管部门、第三方机构和社会力量提供监管的法律依据和治理平台。如转基因食品的强制性或自愿性标识制度，新《食品安全法》中规定保健食品标签要写明成分含量等。
２．监管机构的信息公开义务
食品安全是重要的公共产品，食品安全信息也就具有公共产品的属性。在信息公开方面，由于政府信用的公共性和责任性，使得政府发布信息的影响力远超其他社会组织和个人。基于公共性的要求，对食品安全信息进行如实披露是政府的责任。一方面，信息公开是保障消费者知情权的需要。另一方面，通过食品安全信息公开可以促进市场交易主体用脚投票，发挥消费者声誉机制的作用，增强食品生产经营者的自律意识。对于食品企业来说，声誉机制的作用远比罚款等传统处罚方式更具威慑力。
３．信息提供的激励制度
受制于公权能力、资源等，公共机构往往不可能获取有关食品安全的充分信息，信息不足常常成为执法障碍。设计信息提供激励制度的主要目的在于通过利益激励促进食品安全风险规制制度的实施。如食品安全问题的有奖举报制度以及对食品企业内部“吹哨人”的保护制度等。
４．食品安全信息的收集制度
信息是食品安全问题治理的基础。无论是食品安全风险防范、违规行为查处还是危机处理都需要信息的支撑。在食品安全信息获取方面，政府拥有法律所赋予的权威地位，同时有强大的资源、财力和组织体系作为后盾。食品安全信息的收集制度一方面明确监管机构收集信息的职责，包括明确食品安全信息采集主体的责任和分工范围、设置科学的采集规程和信息报送程序、确定风险因素的监测覆盖范围等；另一方面要建立食品安全信息收集的制度框架，如食品企业的信用档案制度。
三、基于互联网信息工具的食品安全风险治理
基于互联网的食品安全风险治理即利用以互联网为代表的现代信息工具作为改进食品安全风险治理的手段，提高治理能力和绩效。传统的食品安全监管模式具有单向性、技术性、客观性的特点。基于互联网的食品安全风险治理首先强调社会多元主体的积极参与，风险决策应符合公众的利益并反映公众的安全需要；其次，基于互联网的食品安全风险治理要求信息的公开透明，通过降低信息的不对称性减轻恐慌、赢得信任和达成共识，在交流沟通机制下实现更加普遍的社会理性［１２］。方芗（２０１４）认为风险治理主要面临两方面的挑战，一是收集和总结风险知识，即解决风险认知和建构的问题；二是决策如何管理风险，主要涉及多角色参与问题［１３］。依托互联网平台，信息工具主要通过多元参与机制、风险交流机制和风险预警机制发挥在食品安全风险治理中的重要作用，促进食品安全风险多元协同治理格局的形成，如图１所示。
（一）多元参与机制
由于消费者是最终的食用者，所以其参与食品安全风险治理最具正当性。将消费者纳入到食品安全风险治理中来，既不会增加消费者本身的成本，同时还可以弥补政府在销售环节以及消费环节（主要指餐饮）中监管力量的不足。第一，消费者通过消费行为延伸了治理的触角，在很大程度上可以破解公共执法资源配置特别是基层配置的不足，覆盖很多监管机构难以力及的空白点，成为公共执法资源的最有力补充，增加了食品安全治理的深度和广度。第二，通过公众参与治理可以提升公共机构监管的效率和准确度，消费者通过亲身体验为执法机关提供最直接准确的执法依据，使得公共机构可以有的放矢地进行精确执法，提高监管效率，并在很大程度上降低执法成本。如消费者发现所消费食品存在质量安全问题，可以通过拍照即时记录下违规凭证，并直接上传至网络，执法机关可以直接对相关企业进行安全检查。第三，消费者参与食品安全风险治理可以发挥消费者群体的作用，使得声誉机制更好地发挥作用，单一消费者的声誉机制威慑力有限，而消费者群体的声誉机制对食品经营者具有极强的威慑力，可以促进食品企业加强自律，减少违规行为发生的可能。如消费者可以通过购买后评价倒逼企业提升产品质量，大部分消费者评价高的食品企业自然会受到更多消费者的青睐，而被评价较差的企业将最终被市场淘汰，由此，就增加了食品企业守住食品安全底线的动力。
基于互联网信息工具的食品安全风险治理机制
（二）风险交流机制
风险交流是公开的、双向的信息观点的交流，以使风险得到更好的理解，并做出更好的风险管理决定。食品安全风险交流实质上是风险相关方围绕食品安全风险及其相关因素交换信息和意见的过程。第一，通过风险交流达成对风险认知的共识。专家与政策制定者是通过数据来评估风险，而公众一般是通过直觉做出风险判断，或者称之为风险认知［１４］。食品安全风险兼具客观实在性和主观建构性的综合特征。对于食品安全风险来说，通过抽查获得的客观数据并不为大众所接受，公众对食品安全风险的认知大多来源于大众传媒的传播。正因为如此，官方公布的食品安全状况与公众的感知总是存在很大差异，具体表现为监管部门公布显示的食品安全整体水平很高，而公众对食品安全状况的满意度却始终在低位徘徊。通过风险交流应减少公众、专家团体和政策制定者之间有关食品安全风险的分歧。为此应建立包括公众在内的多元风险沟通机制，通过持续的风险交流寻求在最大程度上的风险共识和更加普遍的社会理性。第二，缓解风险放大效应。信任在信息传播过程中易失而不易得，Ｓｌｖｏｉｃ （１９９３）称其为“不对称原则”［１５］，有损信任的负面事件比增强信任的正面事件往往更易受到关注。对于食品安全风险来说，负面信息甚至谣言传播的速度和影响力远高于正面信息。相关研究表明，有关食品安全的谣言是最多和最常见的谣言，如部分区域的猪肉中大面积出现钩虫①。负面信息及其在传播过程中被人为放大而产生的“涟漪效应”会对责任公司或整个行业都带来极大的危害，甚至会引起社会恐慌。通过及时的风险交流可以缓解负面信息在传播过程中人为放大，使其尽量保持客观真实性，同时及时减轻谣言造成的恶劣影响，在引导公众正确认知的同时，减少其对行业和政府声誉的损害。
（三）风险预警机制
基于互联网的风险预警机制是指依托互联网平台，结合互联网与大数据分析对食品安全风险进行事前预警和积极防范。食品安全风险信息包括监管类信息和情报类信息两类。其中监管类信息包括法规标准信息、行政许可信息、行政执法信息、检验检测信息、投诉举报及企业自报信息等；情报类信息则采集于媒体、各类组织机构等渠道（吴行惠等，２０１５；高永超等，２０１５）［１６，１７］。互联网为统筹利用政府和社会数据资源预警食品安全风险提供了良好的平台。一是互联网中的海量数据成为食品安全风险大数据分析的基础。互联网、移动互联网、物联网已经生成了海量数据，并且每天都在加速增长之中。由于食品安全问题的敏感性，互联网中有关食品安全的信息更是铺天盖地，对于食品安全风险的大数据分析而言，数据准备已足够成熟。通过引进大数据管理系统和技术流程，对互联网中的结构化、半结构化和非结构化数据进行分析，可以提升食品安全风险预警的及时性和准确性。二是互联网的信息优势使得食品安全风险数据的关联和共享更为便捷。与其他信息传播工具相比，互联网使信息传递彻底突破了空间界限，不仅传播速度快，而且传播信息量大、成本低廉，尤其是在信息交互性方面更具优势。依托互联网平台，可以整合监管机构的公共数据资源，促进互联互通及政府数据的一致性和准确性。通过实时采集汇总并分析食品安全的市场监管、检验检测、违法失信、投诉举报及消费维权等数据，有效提升政府的食品安全风险预警能力。
依托互联网，在风险交流、多元参与和风险预警机制作用下，一方面可以促进政府与公众就食品安全风险认知达成最大程度的共识；另一方面，可以借助公众力量和现代技术管控好食品安全风险。在食品科技和生物技术快速发展的今天，很多食品安全风险早已超越了公众的认知能力范围。由于风险认知约束，对食品安全风险的判断很大程度上都依赖于专家决策。虽然专家决策有其科学上的合理性，但现实是很多专家决策是充满争议和歧义的，抑或被利益集团操纵。这方面例子很多，如转基因食品是否安全等。通过风险交流和多元参与可以满足公众对食品安全风险治理的知情权、参与权、表达权和监督权，进一步达成风险共识；同时通过吸纳公众的信息和价值判断并结合信息技术，可以使食品安全风险决策更具普适性和科学性，从而达到较好的风险治理效果。
四、总结
食品安全问题治理已经从监管为中心步入协同治理阶段，互联网作为新一代信息传播工具，为食品安全风险的社会协同治理提供了良好的平台，使治理信息工具能够更有效地发挥作用。借助互联网信息平台，通过多元参与、风险交流和风险预警机制可以促进风险共识的达成，提升食品安全风险的治理水平。为了更好地发挥互联网在食品安全风险治理中的作用，还应解决好以下几方面问题：一是唤醒公众参与食品安全风险治理的责任意识；二是在食品安全风险治理中，政府应树立开放思维、数据思维和云端治理思维；三是强化互联网本身的治理。
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