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政策性银行是由政府创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。我国1994年成立政策性银行以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大了对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域政策性信贷支持，为我国经济发展做出了重大贡献。随着市场经济体制逐步完善、金融体制改革的深入，政策性银行也暴露出一些亟待解决的问题，特别是法规建设滞后、功能定位不明等制度缺陷已明显制约了经济和金融体系发展，如何完善政策性职能，对政策性银行进行规范化改革，已成为当前金融改革的紧迫课题。

一、我国政策性银行制度安排源由及发展现状

（一）现行制度安排的源由

一是弥补市场资源配置不足。上个世纪90年代初，我国市场经济刚起步，经济结构不合理问题一直困扰着经济发展。房地产热、开发区热导致投资过度膨胀和低水平重复建设占用了大量信贷资金，使能源、交通等基础设施和基础产业因缺乏投资，成为制约经济发展的“瓶颈”。同时，投资效益低下使金融体系孕育着极大金融风险。

二是解决收购资金“打白条”需要。1994年以前，我国粮棉收购资金采取“地方财政、购销企业和农行各三分之一”的解决办法，地方财政和购销企业资金经常出现缺口，给农民“打白条”现象严重，直接侵害了农民利益，引起了国务院领导高度重视。

三是专业银行商业化经营需要。专业银行既按国家要求办理政策性贷款，又按利润最大化原则开展商业性业务。由于农业开发、基础设施等投资周期长、数额大，专业银行不愿按国家要求发放政策性贷款，而把政策性资金挪用于高盈利项目，形成政策性项目资金硬缺口，倒逼央行扩大基础货币投放，导致货币供给“闸门”失控;另一方面，专业银行经办政策性业务掩盖了实际经营亏损。

为提高资源配置有效性，对相关行业实行产业倾斜政策;解决收购资金打“白条”和被挤占挪用问题;实现政策性金融和商业性金融分离，割断政策性资金与基础货币直接联系，确保央行调控基础货币主动权，1994年我国成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行(以下称农发行)三家政策性银行。

（二）业务范围及资金来源

业务范围。三家政策性银行的业务范围如表1所示。

2.主要资金来源。一是财政部拨付资本金733.8亿元;二是发行金融债券。1998年前，由中国人民银行(以下简称央行)向各金融机构用派购方式发行，1998年9月开始实行市场化招标发行。仅2002年开发银行、进出口银行就发行债券3075亿元，2002年我国政策性银行存量债券达10254亿元(开行8065亿元、进出口行975亿元、农发行200亿元)，政策性金融债券已成为我国债券市场中仅次于国债的第二大券种，余额占当年GDP的9.9%.到今年5月底，政策性金融债券已占全国债券余额的35%;三是境外筹资。1996年、1999年进出口银行在日本和欧洲发行200亿日元武士债和2亿美元浮息债;四是央行再贷款及同业拆入。农发行资金90%是央行再贷款。

（三）业务发展现状

1998年以来，三家政策性银行每年近3000亿的信贷投入，成为我国GDP年均增长7.7%的重要推动力量，2002年末我国政策性银行贷款已占金融机构各项贷款总额的12.16%.

二、我国政策性银行制度缺陷和存在问题

（一）运行无独立的法律依据

国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年三家银行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下运行，具有明显的缺陷：一是使政策性银行的业务经营“摸着石头过河”;二是使央行的监管无法可依、流于形式，使一些问题长期得不到暴露，隐藏着极大的金融风险;三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。

（二）经营行为商业化倾向明显

三家政策性银行都有商业化倾向，1998年开始“开行”倡导“在市场框架下运作”，提出要建成国际标准的现代化银行。2001年，国家开发银行与华为公司、中兴通讯公司签定贷款协议，分别提供两公司150亿元和70亿元的国内买方信贷，引发商业银行对开发银行经营范围的质疑;2000年8月，央行批准开发银行承销同开发银行有信贷关系的企业债券;2001年12月开行以主承销商身份为广东核电集团发行25亿企业债券。商业银行抱怨“‘开行’只支持电力、公路等发展前景好的重大行业，不支持制造业等风险较大的行业;只支持还本付息能力强的优质项目，不支持还贷能力虽差却亟待救济的项目”。农发行刚分设头两年，也发放了大量粮棉附营业务贷款，现在都成了不良资产。

（三）未切断与基础货币的资金联系

国外政策性金融大多由财政创立并依托于财政，如日本通过给邮政储蓄政策优惠，将其吸收的低成本储蓄加上社保资金等辅助性资金来源，以财政资金运用方式全额拨付给政策性金融机构使用，从体制上切断了政策性金融与央行基础货币之间的联系。我国政策性银行特别是“农发行”资金筹措和运用，除得到财政补贴外，还得到央行利差补贴，央行以再贷款形式供给“农发行”使用的邮政储蓄转存款利率为3.24%，低于央行支付给邮储利率0.891个百分点，利率倒挂形成了央行对农发行直接补贴，造成央行、邮储、政策性银行资金定价和配置扭曲。同时，由于大量资产成为不良资产、收息率低，农发行多年来一直亏损经营，实际上成了货币政策与财政政策的统一体，资金来源靠央行再贷款，而利差以及经营性亏损由财政弥补，一方面导致资金期限短、成本高;一方面因未割断与基础货币联系，加大了对央行基础货币压力。

（四）隐含的金融风险不可低估

一是国家信用担保内容缺失。我国政策性银行由政府独立经营，享有准财政资信等级，这也是政策性银行营运的基础，但国家信用缺乏实质性的内容，在资本金充实、财政补贴等主要方面支持有限，与国际规范的政策性银行差距较大。某市农发行近60亿信贷资产中，审计认定应由财政负担的新增财务挂账、陈化粮和超期保管粮占用的贷款就高达13亿元。

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