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银行资本不仅具有损失吸收功能，而且具有潜在的管制功能效应。资本数量和资本结构直接影响到银行企业法人治理结构的有效性，进而影响内部控制、经营管理机制以及银行业管制制度的有效性。由于我国银行业体系结构和资本构成的特殊性，使资本充足管制问题不能应用一般银行业安全网管制制度的理论加以解释。我国银行业安全网制度的设计应该从完善银行业资本结构出发，从根本上解决银行企业法人治理结构和内部控制问题。从银行业安全网这一新视角，寻求我国银行业体系改造和金融安全网构建的途径。

一、我国银行业资本和稳定性的经济学解释银行资本的功能和作用。按照银行业资本要求管制的一般理论，要求银行机构持有充足的资本水平，是因为资本具有以下功能和作用。一是资本的在险效应。由于银行的有限责任性质和明确的或隐性的存款保证，使银行所有者产生了过度风险经营的逆向激励。由于资本融资成本高于债务融资成本，以及银行在投资时，不能区分哪些是用自有资本投资的，哪些是用债务资金投资的，要求银行持有充足的资本水平，银行就会选择审慎的经营行为，防止自有资本的损失。二是资本的市场纪律效应。持有充足的资本，不仅有利于提高银行机构的市场信誉，增强市场竞争力，降低融资成本，而且有利于保护银行的从业价值，避免破产成本。三是资本缓冲效应。为防止意外的交易损失，银行持有充足的资本，能够及时冲销损失而避免财务危机。四是资本的管制成本效应。不管是募集资本还是减持资本，银行企业所承受的成本要大于一般工商企业。为了避免因管制因素等可能承受的成本，银行必须进行审慎的资本决策。资本充足管制正是依据上述基本原理而采取的一种管制机制，并且成为国际银行业的统一管制标准，在金融市场化成熟的国家得以实践验证，构成银行业安全网的一项重要管制制度。

2、我国银行业资本结构解析。在我国银行业普遍存在资本不足，特别是中小金融机构资本严重恶化的情况下，银行业储蓄存款逐年稳步增长，金融业运行平稳。用纯粹的资本及其管制理论分析和认识我国银行业的稳定性，是难以解释的。从我国银行业实际情况看，政府的稳定性效应具有较强的说服力。相反，资本水平对银行业稳定性几乎没有作用。从我国银行业体系结构看，国有银行和农村信用社持有国民储蓄近92%，银行业的稳定性主要取决于这两类存款机构。

国有银行资本结构。从银行业稳定性的角度看，国家信誉虽然不是实际的货币股权资本，但它实实在在具有维护公众信心的作用。从稳定性意义上，这种特殊资本形式超过了实际资本的作用。由于国家信誉的超资本能力，银行资本结构中实际资本就显得无足轻重，却得以无限放大。因此，在我国特定的银行体制背景下，国有银行有没有实际的资本金，与银行的筹资能力和公众信心没有必然的联系。股权资本失去了其理论上所具有的作用和效能。

然而，国家信誉资本毕竟不是真实的股权资本，它之所以能够充当和替代股权资本，一方面，对公众来说，是因为存在国有银行没有倒闭风险的公理，人们不会担心存款的损失，把存款作为一种完全无风险的投资，只要银行保持充足的备付金，就不会发生D-D模型中存在的意外挤兑均衡。另一方面，对国家来说，因为其信誉的超资本能力，和维护公众信心的作用，增加和不增加货币资本是完全无差异的。因此，国家也具有把信誉资本替代股权资本的激励。对银行管理者来说，也具有同样的激励，他们更加偏好国家信誉资本，而且银行业市场信息不对称性越高，他们越倾向于突出国家信誉资本的特点，因为国家信誉资本在资本结构中所占的比例越大，银行管理者所承担的股权回报要求越小。在这样的资本偏好结构下，银行业实际上是在一种模糊状态下运行。公众只知道银行和国家是等同的，只要国家存在，他们的存款将是安全的。国家偏好以信誉代替资本，而不影响银行的融资能力，但减轻了财政负担，降低了银行营运财务成本，银行管理者可以不受资本及其资本收益的约束。

因此，国有银行(包括合作金融组织)在老百姓的眼中，他们都是政府的化身，即使他们担心这些银行机构，但他们对政府却深信不疑。

二、银行业资本管制的无效性

按照银行资本要求管制理论，保持银行价值最大化的目标驱使银行机构选择最适的私人资本水平，如果不存在市场纪律的约束和管制约束，银行的最适资本决策是完全债务融资。此外，由于存款保险制度和银行的有限责任性质，对银行机构产生逆向激励——增大经营的风险性。管制资本要求的目的是弥补市场纪律约束的不完全性，抑制逆向选择，引导银行机构选择使社会各方代理人利益最大化的资本结构和审慎经营行为。然而，我国银行业普遍存在国家信誉为主导的资本结构，在增强风险损失吸收能力的情况下，却不能起到上述管制资本要求的功能。对于不同资本构成的银行机构，资本要求管制除了在控制总体风险暴露和增强偿付能力方面具有共同性以外，资本要求管制的其他重要功能，则因银行业机构资本构成的不同而有所不同。对于非国有控股或参股(包括地方政府)的股份制银行机构，可以应用资本要求管制的一般原理实施监管。但对于国有银行和国家政策隐性保护的农村信用社，由于资本构成和法人治理结构的特殊性，完全按照巴塞尔资本要求管制实施监管，会导致一些不良效应。

1、对国有银行来说，在其资本结构中，无论是国家信誉资本还是实际的股权资本，政府是唯一的出资人。资本构成的唯一性导致了法人治理结构的不健全。从产权管理角度看，国家是完全的外部出资人，应该具有利润最大化目标，并以此对银行经营管理者行为进行有效激励和控制。然而，政府的目标函数是多重的，这也正是政府控制金融的主要原因。正是这种特殊的出资人和特殊的资本结构，决定了国有银行资本结构对银行经营管理者事实上没有任何经济利益上的约束和激励。

如果说对经营管理者有约束和激励，也是非经济的，是政治约束和国家的监督约束，这种外部约束的效力也是有限的。

2、由于国有银行的国家独资性质，银行的稳定性与其资本充足与否几乎没有直接的联系。银行凭借国家信誉维护其企业声誉，进而根本不需要资本金来维系其与市场的关系。在这种情况下，国有银行就不需要进行经济资本决策，因为不管有没有资本金，不管资本金充足与否，市场参与者不会怀疑其市场信誉，进而不会影响其筹资能力和筹资成本。由于银行内在的经济资本失去了约束力，资本要求管制因而也失去了应有的管制效应。在这种情况下，尽管通过剥离不良资产、发行特别国债，改善了资本状况，但从根本上并没有解决国有银行的管理问题。虽然把对国有银行的资本充足性监管作为风险性监管的核心指标，但没有实际的管制效应。以这样的管制理念和管制标准，不仅不能实现管制效应，而且会使整个银行业步入管制误区，贻误监管时机。

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