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监管机构本身作为受托履行监管职责的专业组织，其行为往往涉及多方利益，存在着一系列复杂的委托代理关系。在各相关利益者的博弈互动中，监管者的行为并不必然会与既定监管目标一致，既存在着因监管者被“俘虏”导致监管宽容问题，也存在着监管人员利用监管权力寻租、设租导致监管****的问题，还可能有监管措施过于严厉、监管范围过宽的监管过度问题。特别是在受到地方政府、金融机构所有者等各利益集团的外部干扰和强力影响的情况下，监管行为很可能偏离于既定的监管目标。因此，正如建立完善的内部治理结构是一般企业正常经营的根本保证和国企改革的关键，改革后的金融监管体制与机构能否真正发挥应有效能、提高监管绩效，在很大程度上与金融监管机构本身内部治理的完善密切相关。

另一方面，现代的金融监管工作已不再是简单的“以制度法规为准绳、以事实为依据”式的合规性检查，更多的需要处于代理链最前端的监管人员依据相关知识经验对被监管对象进行准确全面的风险考评测定与预警提示，监管人员的综合素质、知识经验、行为倾向、激励程度等个体主观因素对最终监管绩效的影响至关重要。因此，对于监管机构而言，必须建立一套科学有效的激励约束机制，通过一系列的政策、程序、操作规程来指导、约束监管人员的履职行为，实现对监管人员的激励相容，以提高监管效率，实现监管有据、监管有度、监管有力、监管有方的最优监管状态。

监管机构的治理架构：从初始委托人到监管机构的激励约束机制安排

金融监管治理作为公共治理在监管领域的具体表现形式，就是在其监管行为与监管过程涉及金融机构所有者及其经营管理者、中央政府、地方政府、存款人等多方利益的条件下，通过各种正式和非正式的制度安排，合理确定和统筹安排各方权利与责任，营造良好的制度环境和运行机制，确保监管机构不受各种外来干扰，恰到好处地为其初始委托人——相关金融消费者提供最有效的保护。从各国金融监管机构治理的经验看，一个有效的治理主要包括以下几个方面。

组织目标及其考核标准：对于监管机构的基本要求

根据一般的监管理论和各国金融监管实际经验，从最初的委托—代理关系看，金融监管机构作为广大金融消费者的代理人，应当始终代表这一群体的利益正确行事，其组织行为目标应当是保护广大存款人和金融消费者的合法权益。考虑到我国的特殊性，作为这一目标的合理延伸和展开，监管机构还应同时关注增进市场信心、增进公众金融知识、减少金融犯罪等目标。

从委托人的角度讲，为了保证监管机构在实施监管的过程中勤勉尽职，除了明确监管目标外，还必须加强对监管机构的考量，特别是建立一套清晰明确、易于操作的考核指标体系。然而，监管机构的业绩难以像一般企业那样进行量化分析和精确考核，特别是很难准确计算出“诸如金融体系的稳定、保护知情较少者的利益究竟会在多大程度上增进社会福利”。对此，从目前理论研究与实践经验既有成果方面看，可以借鉴一种替代方法——成本有效性标准，即用目标完成的有效程度与成本之比的最大化替代原有的成本收益分析下收益与成本之差最大化。其基本思路就是在无法确定某公共项目的具体收益大小时，可以用目标的完成程度取而代之，并计算它与付出的成本之间的比例。从具体考核看，一方面是监管目标完成程度的考核，可以通过一些量化指标从总体上判断监管是不是成功，比如问题金融机构的数目是否比往年减少，是否及时遏制了系统风险，是否及时察觉出有问题的金融机构并采取有效措施防止其造成剧烈震荡，该国金融业在国际金融业中的竞争力是否有所提升，金融市场竞争是否合理有序，消费者的投诉与各种业务纠纷是否减少等等。另一方面则是监管成本与效率考核，树立效率理念，“要高效、节约地使用一切监管资源”，尽可能降低监管成本。

组织定位与职能配置：从金融消费者到监管机构的委托代理链

监管机构的性质定位与级别定位，主要解决监管机构究竟向哪一级组织负责并接受其监督的问题。这一问题直接决定着从初始委托人——广大金融消费者到监管机构的委托代理链条的基本构成;决定着监管机构在整个国家经济运行与管理体系中的地位和管理效能;决定着监管机构的独立性程度，其能否屏蔽各种外在干扰，根据最优监管的需要独立实施监管行为。

从组织定位的独立性看，尽管目前国际上还没有惟一最佳的金融监管组织模式，但监管职能独立分设于中央银行之外已成为许多国家的选择，我国也已实现了监管职能与中央银行的分离，监管者同时承担多项政策职能的“角色冲突”问题已基本解决。至于监管者的组织性质，通常监管当局都被定位为准政府组织或政府组织。但由于各国政体与国家治理上的差异，监管当局的组织级别各不相同，有的直接对最高立法机关负责(如美国)，而有的对政府负责(改革后的日本)，还有的对财政部负责(如德国、英国和改革前的日本)。但不管具体规定如何，监管机构都具有相当的独立监管权力，许多国家监管机构的负责人都直接由国会批准、国家元首任命，有的国家仍在继续提升其监管机构的地位，如日本自1997年开始将金融监管厅由大藏省分离，直接隶属总理府。对于我国而言，各金融监管机构作为国务院下设的正部级事业单位，根据不同的授权，分别监督管理银行、证券、保险等金融机构，维护金融业的合法、稳健运行。在我国目前的政体安排与现实国情条件下，这种“金融消费者(存款人、投资者、投保者等)——中央政府(国务院)——监管机构(银监会、证监会、保监会)”的委托代理链条设计，能充分保证监管者独立行使监管职能，有利于最大限度地保护广大金融消费者的合法权益。当然，在具体操作中也存在一些需要进一步探讨的问题，如地方金融机构的退出，按目前处置程序，地方政府、监管机构、财政部、中央银行等各方责权较模糊，存在着地方政府干预和各方推委卸责的隐患。

适当的财政安排：监管机构独立实施监管的资源保障

监管机构的财政安排和经费来源，既是对监管机构的激励约束机制的重要内容，也是其独立实施监管行为、避免外部干扰的基本保障。因此，监管机构经费安排问题绝非简单的财务问题，必须综合权衡各种因素。一是对于金融监管性质的认识。即监管是为被监管机构提供的一种服务，还是仅是为存款人以及社会公众提供的一种公共品。二是不同的资金提供方对监管机构的影响。实行国家预算制易导致政府通过资金控制干预监管机构;而实行收费制既可能导致被监管机构通过缴费影响监管者，也有可能导致监管机构凭借其权威地位不合理收费、过度增加被监管机构的负担。三是被监管机构对不同制度的可能反应。实行收费制既有可能通过提高对问题较多银行的收费，促进其尽快改进经营;也有可能导致被监管者以缴费为手段收买或控制监管者。四是国际上通行的制度选择。特别是在国际通行收费制的条件下，实行预算制显然不利于本国金融机构与外资金融机构的公平竞争。

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