来源：www.daxuelw.org 发布时间：2017-06-18
近年来，随着城镇化速度的不断加快，土地问题特别是农村土地非农开发问题已成为我国社会矛盾的焦点之一。农地非农使用规模的不断扩大和无序开发，不仅浪费了大量的土地资源，破坏了土地生态环境，而且临近国家“土地红线”，进而影响了粮食和农产品的供应。现行的土地制度和管理办法存在诸多问题，由农地非农开发引发的一系列社会稳定风险折射出我国农地非农开发存在着深层次的制度问题。因此，对现行的土地所有制和土地管理相关法律法规进行修订已成为多数人的共识。2016年，习近平总书记在安徽凤阳县小岗村主持农村改革座谈时反复强调：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系……要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。[1]因此，我国农村土地制度改革应当加强顶层设计，既要结合当下实践，加强对现行的相关土地制度进行修订和完善，又要借鉴先进经验，从立法上保护农民的土地权益。
一、農村土地管理与农地非农开发
农地非农开发是指农村集体土地改变土地用途，从事非农开发建设。自上个世纪80年代起，城镇化开始复苏并进入持续发展阶段，城市建设用地需求骤然上升，而计划经济体制下实行的建设用地无偿划拨政策既导致了土地的浪费和不合理使用，也放大了用地需求。特别是上世纪70至80年代沿海地区社队企业（后称乡镇企业）在土地包干后蓬勃发展，使得农地转工业使用的需求不断加大。1987年12月1日，深圳经国务院批准公开拍卖一宗开发土地，出让50年的使用权，拉开了土地所有权与使用权的分离、将土地使用权作为财产权拍卖转让的序幕。虽然1986年制定的《土地管理法》规定：国家根据建设需要制订土地开发使用的总体规划。其中，各级政府设立统一的土地管理机构，对建设用地实行统一的分级限额审批，县乡政府有权审批农民宅基地使用面积。但在现代化和城镇化建设的浪潮中，乡镇企业用地、宅基地建设等都采取了相当宽松的政策。20世纪90年代，我国城市建设用地激增，蔓延至城市周边农村。由于政绩考核长期以GDP总量和增速为核心指标，一些地方政府在经济建设中往往以城乡建设用地增减挂钩、农地流转等名义，肆意破坏土地用途管理制度，导致非法买卖土地、暴力征拆和擅自扩大建设用地规模等现象屡见不鲜，使大量农村优质耕地被占用。与此同时，为改善农民生活质量，许多地方乡镇和村委会无序扩大基础公共设施建设用地范围，农民非法占用基本耕地新建或扩建住宅，导致基本农田急剧减少。农村土地管理的乱象迫切要求对现行土地管理制度加以修改和完善。
为保护耕地和限制农地的非农使用，1988年我国《宪法》增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿”和“土地使用权可以依法转让”的规定。[2]同年，我国《土地管理法》也进行了修订，推出了一系列新办法，具体规定了“国家实行土地用途管制制度……国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。《土地管理法》进一步严格了农村土地非农使用的年度指标，制定了严密的、层层分解的建设用地指标分配和控制制度，加强了对乡镇企业、乡镇村集体公共设施和公益用地、村民住宅用地以及建设用地规划的引导，并设定法定程序加大对农村土地非农开发的审批和核准力度。这些举措在一定程度上遏制了农村城镇化进程中的土地非法占用、征收和建设的乱象。
在城镇化迅速推进的当下，地方政府对集体农用地的征收与开发不仅无法避免，而且将长时期保持一定规模。当前学术界对农村土地改革方向争论很大，但无论是倡导土地国有化或私有制，还是在完善农村集体土地所有制基础上赋予农民更多的土地收益权，其最终目标都是为了保护农民的土地权益，而农民土地权益的实现是以我国《宪法》为依据并受《宪法》保护的。但在现实中，一些地方政府按照《土地管理法》的规定行使土地征收权，将农用地转变为建设用地并通过公开招、挂、拍的方式获得了巨大的增值利益。“地方政府出让建设用地即为土地用途变更而产生的发展利益，从权利归属层面，可将其界定为土地发展权”。[3]对此，我国法律应当确保被征地农民与地方政府、建设用地项目法人同等参与级差受益分享的权利。而实际情况是，大量被征地农民的合法权益缺乏法律和政策保障，因农用地征收补偿、拆迁安置等矛盾引发的群体性事件逐年上升，严重威胁着社会稳定。因此，地方政府在农地非农开发的利益分配中需要平衡好土地发展权在相关利益群体间的关系，既不能假公济私，更不能枉顾法律的权威，随意“拿蛋糕”。
二、农地非农开发带来的社会稳定风险
自21世纪以来，我国有关土地管理的规范性文件不断出台，但仍旧无法遏制各地非农建设用地的态势。虽然1988年修订的《土地管理法》实施了严格的土地用途管制和规划管理制度，但地方政府在农地征用、补偿与开发过程中的违法违规行为仍不同程度地存在，已成为我国农村土地新一轮改革的掣肘。
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