来源：www.daxuelw.org 发布时间：2016-12-13
一、交通建设用地现状及存在问题
江苏省地势平坦，平原、水面、山地丘陵分别占土地总面积的69%、17%和14%，素有“一山两水七分田”之称，全省大部分区域适宜高强度的大规模工业化、城市化开发。近年来，交通建设用地规模迅速增长，用地供需矛盾日趋增强。
1. 交通建设用地现状
（1）交通用地性质。交通运输用地指用于运输通行的地面线路、场站等的土地，主要包括：铁路用地、公路用地、街巷用地、农村道路、机场用地、港口码头用地、管道运输用地。交通运输用地包括建设用地和农用地两类，铁路、公路、机场、港口码头等用地性质为建设用地，农村道路用地属于农用地。
（2）交通用地规模。截止2014 年底，江苏省交通运输用地673.6 万亩，占全省土地总量的4.2%。其中，交通建设用地320.8 万亩，占47.6%，农村道路用地352.8 万亩，占52.4%。同期交通建设用地占同期全省建设用地总量的9.5%。从新增用地看，2006 年以来全省新增交通建设用地69.6 万亩，年均新增约8.7 万亩。
（3）交通用地结构。按用地性质分，2014 年江苏省交通建设用地占综合交通运输用地比重47.6%，农村道路用地（农用地）比重52.4%。按交通方式分，农村道路在综合交通运输用地中的比重最大，2014 年达352.8 万亩，占比为52.4%，其次为公路288.4 万亩，占交通用地总量42.8%，两者合计占95.2%。从交通建设用地内部结构看，公路用地比重最大，占比为89.9%，铁路占5.6%，其它交通方式用地占比较小，均不足3%。从区域分布看，2014 年苏南、苏中、苏北的交通建设用地比重分别为45%、18.9%和36.1%，综合交通运输用地比重分别为33.1%、22.2%和44.7%。
（4）交通土地效益。全省土地集约化水平上升，2014 年全省单位GDP 建设用地占用规模519 亩/亿元，较2010 年的每亿元780.8 亩下降了66.4%。同期单位建设用地的平均GDP 产出水平为由2010 年的12.8 万元/亩增长为2014 年的19.3 万元/亩，增幅达50.5%。同期以交通建设用地计算的每亩所承载的综合周转量为36.5 万吨·公里/亩，较2010 年上升60%；同期以单位交通运输用地（含农村公路用地）计算的单位用地周转量为17.4 万吨·公里，较2010 年增长66.6%。不同交通方式用地效益存在较大差异，铁路单位建设用地承载的货运周转量最高，平均达19.4 万（吨·公里）/亩，公路次之6.9 万（吨·公里）/亩。
2. 交通建设用地存在的主要问题
（1）耕地占补平衡难落实。从2014 年开始，江苏省建立耕地占补交易平台进行市场配置，各市自身项目耕地占补可调控余地越来越小，耕地占补需求量大和后备资源紧缺矛盾导致占补成本上升。《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18 号）明确要求对于占用的耕地执行“占优补优”政策。江苏省耕地资源匮乏，“占优补优”政策对于高速公路“用地大户”更是“雪上加霜”。
（2）用地成本持续攀升。随着国家对土地资源管理的日趋严格，我国实行了最严格的土地管理政策，交通建设用地涉及大量占补平衡问题，此外还面临着大量征地拆迁等社会问题，导致交通建设用地成本持续攀升。另外，交通建设用地开发强度逐步攀升，也为交通建设用地带来很大的资金压力。
二、交通建设用地供需形势分析
1. 建设用地形势分析
截止2014 年底，江苏省建设用地规模达3 377 万亩，已提前7 年突破国家下达的3 335 万亩的规划，超出建设用地规划目标42 万亩。如果不考虑规划调整，全省几无建设用地供给空间。2014 年全省土地开发强度已达21%，比2000 年提高约6.2 个百分点，居全国各省区之首，其中苏南部分地区超30%，部分县（市区）甚至超过了40%（国际警戒线30%）。
2. 土地政策影响
（1）交通用地需求理念必须转变。交通建设今后必须更加重视土地的节约集约利用，由传统的粗放式土地利用模式向充分重视交通用地效益效率转变，提高现有存量交通基础设施服务效率。
（2）土地供给模式要求发生转变。日益紧张的建设用地矛盾将倒逼土地供应由增量扩张为主转为存量、增量并重。
（3）建设用地管理方式发生变化。随着国土资源管理领域改革深入，土地使用制度、征地制度、土地产权制度等都将对交通建设用地管理产生深刻影响。
（4）建设用地审批日趋严格。《省政府关于进一步加强耕地保护工作的意见》（苏政发〔2014〕78 号），明确提出“严格建设占用耕地审批”，要求预审时需提出补充数量质量相当的耕地的安排，并作为通过预审的必备条件。
3. 土地供需分析
（1）交通建设用地供给。截止2014 年底，全省交通水利设施用地规模已达705.5 万亩，其中交通建设用地320.8 万亩，与2020 年的规划目标752 万亩相比，相差46.5 万亩，仍然具有一定的用地空间。按照近年来交通建设用地需求规模，“十三五”交通建设用地还有大约40 万亩的新增用地供给空间。
（2）交通建设用地需求。根据“十三五”规划研究成果，如果按照高方案测算，“十三五”期全省交通建设用地新增需求约50 万亩，其中公路约18 万亩，铁路11 万亩，港口、巷道船闸等水运项目用地约19 万亩。如果按照低方案测算，“十三五”期全省交通建设用地需求为31 万亩。
（3）供需分析。如果按照全省建设用地规划口径，全省已无新增建设用地空间，需要通过调整现有建设用地结构，通过压缩现有其它建设用地规模，来为交通建设提供土地供应。如果按照交通建设规划用地口径测算，则“十三五”交通建设高方案将存在10 万亩左右的缺口，低方案则能够满足建设用地需求，暂无缺口。
三、交通用地对策建议
1. 科学确定建设需求
（1）合理确定交通建设规模。将“十三五”交通建设用地规模控制在30 万～ 40 万亩，增强交通建设规划与土地利用规划之间的协调性。
（2）优化交通项目结构。考虑优先保障单位周转量土地利用效率高的铁路、航道等交通项目安排，合理安排公路项目，特别是耕地占用较大的公路项目；充分利用既有公路资源，通过改扩建、养护改善提升、恢复公路设施通行服务能力。
（3）优化区域交通结构。对苏南等开发强度过高的地区，严格控制新建项目，主要通过养护改善项目缓解交通发展需求，对苏中开发强度较高的地区，适度控制新建项目，鼓励安排养护改善项目，优先保障苏北开发强度一般的地区的交通项目用地需求，加快交通网络的完善，提高路网的规模效益。
（4）统筹安排建设时序。结合全省土地利用规划，统筹考虑在建和新建规模、前期工作储备，合理确定新开工交通运输基础设施的年度建设规模、年度用地规模、开工时序和实施进度。
2. 完善交通用地管理体制机制
（1）建立健全国土交通联席会议制度。推进国土交通融合，定期召开会议针对交通建设用地计划审批、用地手续办理、占补平衡等重大事项进行总结、分析，并提出相关工作建议。
（2）开展“两规合一”试点。建议省交通主管部门联合省国土部门，开展国土、交通“两规合一”试点，提高交通发展和土地利用的协调性。
（3）编制五年建设用地保障规划。建议参照外省编制五年建设用地保障规划的做法，在国土开发五年规划指导下，依据建设用地五年规划目标，结合“十三五”交通建设重点项目，将重点交通建设项目与建设用地实现对接，明确建设用地保障交通建设范围、目标和具体建设任务。
（4）建立用地计划预报制度。由省交通主管部门按项目向省国土部门提出下一年度计划建议，同时抄送拟用地所在市、县（市）国土部门。
（5）完善用地计划分配制度。建议参照资金预算管理模式，由交通等行业部门按用地科目（如公路、水运、铁路、机场等）申报用地计划，国土部门审批下达不同用地科目用地总量计划；交通等行业部门在下达的科目用地计划总量指导下，具体安排相应的交通建设项目。
3. 加强规划衔接
加强交通行业专项规划与土地利用总体规划、基本农田保护规划等国土有关专项规划的衔接，将交通规划建设用地纳入土地利用总体规划，共同协商确定基本农田保护范围，协调交通建设用地和土地资源保护。交通、住建（规划）、国土等有关部门共同编制重要交通走廊和线网（如沿江轨道交通线网）的控制性详规，并争取纳入到所在区域的城市控制性详规中，尽早将相关土地性质、使用强度等控制指标确定下来，为交通建设预留空间。
4. 完善土地利用政策
交通作为重要的公共基础设施，应在政策上予以支持。建议对政府投资、支撑“一带一路”、沿海开发、长江经济带等国家战略的重点交通建设项目，给予土地有偿使用费、土地开垦费等相关规费减免。同时，建议根据土地开垦成本、农民社保资金等方面成本上涨，调整当前的省补资金标准，优化补助资金政策安排，尽可能缓解用地成本上涨带来的资金压力。
5. 创新节约集约模式
切实转变传统的以建设为主的模式，鼓励充分利用既有老路资源，尽量通过养护改善和扩建提升通行能力，尽可能少地新增用地或不新增用地。同时，统筹地方根据资金承受能力及地方经济发展需要，合理安排交通项目建设时序，避免“扎堆”开工建设。在交通项目论证方面，鼓励并线规划、立体开发，加强项目选线、设计方案的论证，严格用地标准，将土地作为项目方案论证的重要指标之一。
四、结语
随着未来社会经济的持续增长，对交通基础设施的需求仍将继续增大，在国家及省全面启动“十三五”规划之际，解决好日益严峻的交通用地供需矛盾，是推动江苏省交通事业持续发展的重要保障，也是推动江苏省交通规划建设任务顺利实现的重要前提。
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