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“一带一路”建设视野下的中国地方外交

来源：www.daxuelw.org 发布时间：2017-06-18

2013年9月和10月，习近平主席在访问哈萨克斯坦与印度尼西亚时，分别提出“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”的战略构想。2014年3月，李克强总理在《政府工作报告》中指出要抓紧规划“一带一路”建设，推出一批重大支撑项目，加快基础设施互联互通，拓展国际经济基础合作新空间。“一带一路”倡议得到国内外的广泛关注，成为各方热议且积极融入的战略。其中尤为活跃的是国内地方政府，各省区市从自身发展实际出发，纷纷拿出接洽“一带一路”战略的对接方案。这为地方政府加快对外开放进程并加强地方外交发展提供了有利契机，地方外交的发展反过来有利于“一带一路”建设的顺利推进。本文根据以往研究成果，着重论述“一带一路”政策条件下中国地方外交面临的机遇与挑战，并在此基础上提出对策，目的在于拓展地方外交研究空间，为地方政府的对外交往提供启示，以更好地服务“一带一路”战略大局。
　　一、地方外交：国家总体外交的重要组成部分
　　世界外交演绎史是各式国际关系行为主体的互动进程。从公元前5世纪古希腊时期的城邦主体密集交往，到15世纪意大利城市国家的频繁互动，不同性质的政治行为体在各自区域展开相应的外交活动。自1648年威斯特伐利亚和会起，主权国家成为外交代表者，国家中心主义范式主宰着人类外交活动的总进程，即主张国家是国际关系根本的与唯一的行为主体，外交只是主权国家间政治活动。随着经济全球化的纵深发展，全球化的弥散带来全球性问题愈加“本土化”与“地方化”，国家面临权力结构重组，即国家的权力范围与形式受到影响甚至削弱。国家外交权力朝着各个部门横向分散及向不同级别地区纵向扩展，国际政治活动主体逐渐多元化，地方政府不断介入对外关系进程。权力的分散性导致外交活动呈现多元化趋势，外交的内涵依次扩大化。表现突出的是地方外交作为新型外交形式逐渐呈现，成为国际关系“新中世纪主义”画面的着力点。
　　作为外交概念的泛化，所谓地方外交，是指地方政府在中央政府政策指导下所从事的对外交往活动。地方外交是国家总体外交的重要组成部分，在中央政府指导下从事对外交往，是介于正式的国家官方外交与普通的民间外交之间的半官方外交。地方外交有着鲜明特性。一是主体为地方政府，包括省市等次国家行为体。二是目标为非政治性与去安全化，着眼于经济、文化、教育、环保、社会福利等低级治理领域。三是方式的灵活性与弹性，即相对于民间外交来说，有着较正式的官方色彩；相对于中央官方外交而言，赋含更多非官方内涵。
　　地方外交有着多重功能。一是配合国家总体外交，作为国家交往的“第二平台”填补中央政府外交的空白，实现二者多样性统一。作为国家行政机构的组成部分，地方政府在宪法与法律权限内行使相应对外交往职能，可以参与中央政府不善处理的事宜，减少中央政府的工作压力，避免国家整体外交承担的风险，拓展国家外交运作空间；二是沟通外部世界，推动地方治理现代化，促进地方经济发展及社会进步。地方外交从本质上是地方政府以实现自我发展为目标，为了地区利益积极参与国际事务的互动进程。次国家政府通过地方外交，获取外部的资金、技术、理念及经验，推动本地区融入全球化进程，提高国际化水准，最终实现治理现代化；三是关注全球性问题的治理，在国际事务中扮演重要角色。通过积极“走出去”，不同国家的地方政府依托双边或多边路径推进气候变化、人权保护、流行病防治、城市反恐等非传统安全议题的解决；四是推动区域与次区域整合。新功能主义理论提出“外溢效应”，即合作领域具有域间传输特征。这种传输很大程度上是依托次国家行为体的互动，特别是在国家间关系紧张之际。
　　当然，地方外交的职能发挥与角色扮演同国家的政治结构及话语体系有着重大关联。相对而言，联邦制国家有着更大外交权限，宪法明确规定有限外交权，外交风格突出。如实行联邦制的美国的“加利福尼亚外交”有着鲜明的太平洋属性，德国的“巴伐利亚外交”则有显著的保守性。单一制国家由于宪法限制以及历史因素使然，地方政府对外活动受限更多。但是随着经济全球化大潮及权力扁平化趋势的发展，单一制国家的次国家行为体外交权力逐步扩大。
　　作为单一制国家，中国地方外交有着独特发展历程。从19世纪60年代以来中国外交近代化进程来看，地方政府在对外关系中扮演着重要角色。特别是随着清政府地方控制力的缩小，出现了不正常的地方外交高潮。如1900年北方义和团运动高涨与八国联军侵华之际，南方的两江总督刘坤一、湖广总督张之洞与两广总督李鸿章等竟然与英美等国签订《东南互保协议》，约定对事态保持中立。民国初年，由于军阀割据以及国家的无政府状态，地方政府有着高度自主权，自由处理外务议程。新中国成立后，改变了国家分裂的格局，国家统一行使外交权，地方在中央政府指导与授权下从事与本地区有关的经济文化等事务。1978年，中国开启改革开放的伟大事业，为满足对外开放与发展经济的需要，中央政府适当地进行放权，授予地方政府更多权力开展对外交往。这带来的一大结果是地方政府更多的参与到中国外交与国家安全决策中。党的十八大报告也明确指出，“促进地方政府和人民之间的交流，有助于夯实国家外交的社会基础”。应该说，作为有着悠久大一统历史积淀的单一制国家，中国的传统一直是中央集权制，强调中央對地方的垂直统辖，存在“一统就死、一放就乱”的怪圈。中国地方外交的内涵与外延要比西方国家更窄，地方对外交往限定在经济文化等层面，且受到中央政府全面的指导与协调。

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