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地方政府运动式精细化技术治理：运行逻辑与渐进调适

来源：www.daxuelw.org 发布时间：2017-06-18

近几年来，生态环境问题已成为人们关注的热点。党的十八大提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”由此，生态文明建设首次被纳入社会主义建设的总体布局中。“奥运蓝、APEC蓝”等各种“蓝”的出现确实让人惊喜，但空气环境的短期改善并不是政府常规治理的结果，而是在特殊时期的运动式治理所致。本文从地方政府运动式精细化技术治理的运行逻辑和渐进调适进行了探讨。
　　一、运动式治理：政府治理工具的
　　适应性选择
　　亚里士多德曾说：“人是天生的政治动物”。人类社会实现集体行动，一般来讲有政府科层机制和市场机制两种。科层机制注重规则化与程式化和行为的可预期性，以专业化和层级制实现效率的最优化，这是马克斯·韦伯意义上的科层官僚制。形式上的科层化与完全的工具理性倾向，是当代中国官僚组织的显著特征。[1]科层辅助之手成为国家经济高速发展的基础，但也给经济社会带来了巨大的潜在风险。正如著名的诺斯悖论所阐明的那样：国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。市场是社会主义市场经济资源配置的基础，它通过价格机制与竞争机制可以有效配置资源，实现优胜劣汰，促进经济社会良性发展。20世纪70年代，新公共管理兴起，强调市场化工具在政府治理过程中的运用，在一定程度上缓和了政府管理危机、财政危机与信任危机，但同时也带来了一些负面效果，如政府公共性缺失、管理碎片化日益加劇、工具理性过度张扬等，其后新公共管理逐渐淡出了政府治理工具选择的视野。
　　运动式治理已成为地方治理在现实条件下的实用性方式。在多任务委托——代理关系中，地方政府面临着多任务目标的选择和权衡，一旦治理任务有具体规定或者进行监督检查，这些任务便转化为地方特定时期的“中心工作”，需要调动一切可以调动的力量来努力完成治理任务的预定目标。地方政府采用运动式治理方式整合资源，凝聚力量，成为现实条件下一个适应性的选择。转型时期，地方政府行为表现出常规化工具、市场手段与运动式治理交替使用，相互交融的态势。运动式治理这一传统治理工具在新常态中继续适用，并且不断展现出其有限适应性和治理绩效。[2]
　　二、地方政府运动式治理常规化：
　　精细化技术治理的嵌入
　　改革开放的时代背景和社会事务的复杂多变，促使科层制日益理性化并注重科学管理，进而使得常规治理利用现代技术手段日益精细化与明确化。“为了克服官僚惰性、有效驱动官僚，愈来愈多的日常任务以运动的形式出现。但由于革命动员时代的结束以及现代公共事务的复杂和精密，这些运动式任务的完成又常常嵌入在组织严密的专业化官僚体系中。”[3]运动式治理以现有科层组织为依托，以精细化管理为抓手。首先，将运动式治理的目标任务层层分解，全方位、全覆盖，横向到边、纵向到底。其次，量化管理。能量化的尽可能量化，不能量化的提出目标要求。再次，管理细化。目标任务分解到人，做到每个人都有明确职责和工作标准。第四，工作流程畅通。督查、参与、指导、评价流程分明。第五，激励机制明确。制订严格的考核办法和细化标准，通过有效的督促和检查与绩效评估，进行奖惩。精细化管理就是落实管理责任，将管理责任具体化、明确化，即要求每一个管理者都要尽职、尽责，把工作做到位，按期完成工作，对完成的情况进行高频度检查，及时发现问题及时纠正。精细化治理构成了地方政府运动式治理的实践样态。这种精细化治理随着科层制的成熟而不断被完善，同时它也是地方政府应对专项运动、专项治理的可操作性方法。运动式治理一般来讲面对的是棘手的、累积性的或者突发性的问题，其问题复杂、影响面广，关乎国家和人民群众的共同利益。这就要求地方政府必须有科学理性的精神和优良的技术手段以及落实工作的具体措施，仅仅是更新理念、端正态度等抽象的口号或话语远远不能解决实际问题。压力与绩效的双重要求使得运动式治理尤为注重数字、关注细节、强化责任倒查。精细化管理是政府科学管理的时代要求，也是官僚制建构的重要基础。常态的科层制管理与非常态的运动式治理紧密结合，使得运动式治理常规化具有了有效性基础。
　　三、基于环境污染攻坚战的分析：
　　地方政府运动式精细化技术
　　治理的运行逻辑
　　B市是重要的国家区域中心城市之一，也是我国改革开放后中西部地区逐渐崛起的现代化工业城市。目前，生态环境与空气质量问题不断地困扰着该市的城市治理工作。随着国家对环境保护的日益重视，环境保护措施也更加严格。B市因环境保护出现问题被“警示”后，媒体随后进行持续的跟踪报道，对B市的发展产生了不利影响。为保障空气质量，B市决心以此为契机，打一场大气污染防治攻坚战。

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